Mayor's incompatibility upheld; appellate challenge to integrity report rejected as laws applied non-retroactively

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Agenţia Naţională de Integritate, pentru anularea raportului de evaluare nr. x/1.04.2016 emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 84/2019 din 18 februarie 2019, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs.

În motivarea recursului se arată instanţa de fond în mod eronat a considerat că nu pot fi reţinute apărările întemeiate pe modificarea Legii 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014 şi Legii 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii 161/2003, întrucât nu ar fi fost în vigoare în perioada supusă evaluării.

Recurentul precizează că a fost evaluat de către ANI prin raportul întocmit în 01.04.2016, dată la care fusese publicată în Monitorul Oficial O.U.G. nr. 49/2014, astfel încât fiind vorba de o cauză în curs de soluţionare, pe rolul unei instanţe de judecată, aceste acte normative trebuie să-şi producă efectele şi în cauza de faţă.

Se mai arată că la data de 08.06.2017, deci tot până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze, s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 421, Legea nr. 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, care la art. 2 menţionează chiar modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul că primarul, poate face parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, incompatibilitatea cu aceste funcţii fiind abrogată, legiuitorul înlăturând o situaţie juridică care s-a dovedit a fi fost eronată.

Prevederile acestei legi sunt opozabile "erga omnes", sunt general obligatorii inclusiv pentru instanţele judecătoreşti, având putere pentru viitor, după publicare, dar având efect şi asupra cauzelor aflate în curs de soluţionare sau care se vor soluţiona în viitor. Cu alte cuvinte, de prevederile Legii nr. 128/2017 trebuie să beneficieze şi primarii care nu au fost declaraţi incompatibili printr-o hotărâre definitivă dată înainte de intrarea în vigoare a legii, în caz contrar creându-se o discriminare între cei care au fost evaluaţi de către ANI sub imperiul legii vechi şi cei care au fost evaluaţi sub imperiul legii noi, pentru aceleaşi fapte.

În opinia recurentului şi în cazul în care s-ar considera că legea aplicabilă perioadei evaluate este cea anterioară modificării prin O.U.G. nr. 49/2014 şi Legii nr. 128/2017, raportat la scopul urmărit de legiuitor atât la momentul adoptării art. 96 din Legea nr. 1/2011, cât şi ulterior prin modificările aduse, apare ca excesivă şi nefondată soluţia instanţei de fond care şi-a însuşit concluziile raportului de evaluare.

În acest sens, dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 1/2011 prevăd că autorităţile administraţiei publice locale asigura în condiţiile legii, buna desfăşurare a învăţământului pre-universitar în localităţile în care acestea îşi exercită autoritatea, iar neîndeplinirea de către autorităţile publice locale a obligaţiilor ce le revin în organizarea şi funcţionarea învăţământului preuniversitar se sancţionează conform legii.

În aceste condiţii, raportat la scopul urmărit de legiuitor, anume acela de a asigura organizarea şi desfăşurarea eficientă a activităţii unităţilor de învăţământ, soluţia administrativă dispusă prin raportul de evaluare atacat apare ca excesivă şi din perspectiva principiului proporţionalităţii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de Evaluare nr. x/01.04.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, s-a reţinut că recurentul, în perioada 01.10.2013 - 09.01.2014 şi 29.08.2012 - 01.10.2013, a deţinut simultan atât funcţia de primar al localităţii Vânju Mare, jud. Mehedinţi, cât şi funcţia de membru Consiliul de Administraţie al Liceului Teoretic Dr. Victor Gomoiu, precum şi al Şcolii Gimnaziale Vânju Mare, aflându-se în stare de incompatibilitate conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor-publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, s-a reţinut că persoana evaluată a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

În motivele de recurs, recurentul consideră că nu poate fi reţinută o stare de incompatibilitate în sarcina sa întrucât în noua formă, prin O.U.G. nr. 49/2014, Legea nr. 1/2011 permite primarului posibilitatea de a fi desemnat în calitate de membru al consiliilor de administraţie ale unităţilor de învăţământ. Totodată, acesta invocă şi modificările aduse dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017.

Prin Ordonanţa nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, au fost modificate unele prevederi ale Legii 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2).

Perioada în care a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului este 10.09.2012 - 01.05.2013, perioadă în care, conform art. 96 alin. (2) - în forma aflată în vigoare la acea dată -, primarul avea obligaţia de a desemna un reprezentat al său în consiliul de administraţie ale instituţiei de învăţământ, aspect reţinut în mod corect şi de către instanţa de fond.

Prin urmare, în condiţiile în care pe întreg intervalul pentru care este reţinută starea de incompatibilitate, textul art. 96 din Legea 1/2011 a rămas neschimbat, iar legiuitorul nu a reglementat în vreun fel aplicarea normelor art. 1 pct. 21 din O.U.G. nr. 49/2014 pentru situaţii juridice născute anterior, dar ale căror efecte nenăscute, pot fi guvernate de un act normativ ulterior, ce înlătură practic, interdicţia de cumul de funcţii/calităţi şi care permite primarului să intre în componenţa consiliului de administraţie al unei unităţi de învăţământ preuniversitar, recurentul nu poate pretinde să îi fie analizată conduita prin raportare la norme viitoare, inexistente în perioada supusă evaluării care prevăd posibilitatea includerii în consiliul de administraţie nu numai a reprezentantului primarului, ci şi a primarului.

Înalta Curte constată că în perioada supusă evaluării se aflau în vigoare dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea 1/2011 conform cărora:

"a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.(...)"

Cu privire la modificările aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/31.05.2017 situaţia de incompatibilitate a recurentului nu poate fi determinată în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară.

Prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României stabilesc în mod clar că "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile", astfel, în speţa dedusă judecăţii sunt aplicabile dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, în forma în vigoare în perioada reţinerii situaţiei de incompatibilitate (perioada 26 perioada 01.10.2013 - 09.01.2014 şi în perioada 29.08.2012 - 01.10.2013), dispoziţii care prevăd:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (…) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Astfel, starea de incompatibilitate reţinută de inspectorul de integritate pentru perioada 31.07.2012 - 10.06.2017, privind pe recurent nu poate fi raportată, respectiv nu poate fi înlăturată odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 128/2017, act normativ care modifică textul legal al art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calităţii de primar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea şi deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administraţia locală putea fi reprezentată în cadrul instituţiilor de învăţământ, atât de un reprezentant al primarului cât şi de reprezentanţi ai consiliului local.

Atribuţiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administraţie al şcolilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Deci, modificarea legislativă survenită şi posibilitatea legală a primarului de a face parte din consiliul de administraţie al şcolilor nu opera la momentul evaluării reclamantului.

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Înalta Curte constată că în perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administraţie al şcolii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

De asemenea, legiuitorul nu distinge cu privire la modul în care o persoană exercită sau nu funcţia sau calitatea care îi atrage starea de incompatibilitate, şi nici dacă funcţia care generează incompatibilitatea este sau nu remunerată sau dacă produce sau nu alte avantaje materiale prin exercitarea ei.

Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deţinere simultană a două funcţii incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiţii.

Supravegherea bunului mers al activităţii şcolii din calitatea de primar nu era în acel moment, o atribuţie legală a primarului, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcţiei de autoritate deţinute.

Astfel fiind, sub aspectul reţinerii stării de incompatibilitate generată de deţinerea simultană a calităţii de viceprimar şi aceea de membriu în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal şi temeinic, instanţa de fond pronunţându-se prin aplicarea unui raţionament juridic eronat, raportat la interpretarea şi aplicarea textelor legale incidente.

Simpla deţinere a celor două calităţi este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităţilor.

Este cert că modificarea adusă art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prin apariţia Legii nr. 128/2017 nu este aplicabilă în cauza dedusă judecăţii deoarece situaţia de incompatibilitate reţinută de inspectorul de integritate este prevăzută, respectiv consolidată, sub imperiul legii în vigoare în perioada referită mai sus, astfel că nu poate fi aplicată retroactiv pentru situaţii juridice ivite anterior intrării sale în vigoare.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că susţinerile potrivit cărora intenţia legiuitorului de a permite primarului să deţină calitatea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ de stat rezultă din modificarea art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, adusă prin O.U.G. nr. 49/2014, nu pot fi primite în condiţiile în care, această modificare s-a produs ulterior perioadei supusă verificării şi nu are efecte retroactive. Starea de incompatibilitate a persoanei evaluate trebuie raportată strict la dispoziţiile în vigoare la data supusă verificării, ci nu la dispoziţii legale ulterioare, chiar dacă acestea sunt în vigoare la momentul soluţionării contestaţiei.

Înalta Curte apreciază că raportul de evaluare a consemnat o stare de fapt reală, iar aplicarea legii s-a făcut corect de către intimată, în raport de perioada supusă evaluării, fiind constatată corect starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 84/2019 din 18 februarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 februarie 2020.