Appeal against refusal to suspend execution of tax recovery order dismissed

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscala - Direcţia Generala de Administrare a Marilor Contribuabili, suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii nr. x din 21.03.2017, emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscala - Direcţia Generala de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecţie Economico - Financiară, până la momentul în care instanţa investită cu analizarea fondului se va pronunţa definitiv asupra legalităţii acestui act administrativ.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 127 din 19 aprilie 2019, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, a respins cererea formulată de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, ca neîntemeiată şi, totodată, a respins cererea de a obliga pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că la baza emiterii Dispoziţiei Obligatorii nr. x din 21.03.2017 au stat Decizia nr. II/P/06.03.2017 emisă de pârâtul MFP-SSPPC, şi procesele-verbale de contravenţie nr. x şi x.

Decizia nr. II/P/06.03.2017 a fost anulată de Curtea de Apel Bucureşti, prin sentinţa nr. 5140/21.12.2017 pronunţată în dosarul x.

De asemenea, se mai arată că procesul-verbal x a fost anulat conform Deciziei nr. 113/A din 12.01.2018 pronunţate de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2016 iar procesul-verbal x a fost anulat, conform Deciziei nr. 718/19.02.2018 pronunţate de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2016.

În consecinţă, actele care au stat la baza emiterii Dispoziţiei Obligatorii nr. x/21.03.2017 au fost deja anulate.

În opinia recurentei, din analiza hotărârii atacate rezultă că prima instanţă nu a motivat atât în fapt, cât şi în drept elementele referitoare la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului - M.F.P., cazul justificat şi paguba iminentă.

Referitor la lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului- M.F.P., instanţa de fond s-a rezumat la a preciza doar că actul a cărui suspendare se solicită a fost emis de către A.N.A.F.-D.G.A.M.C, motiv pentru care a apreciat că pârâtul M.F.P. nu are calitate procesuală pasivă.

Astfel, prin hotărârea recurată, judecătorul fondului nu a făcut o analiză concretă şi efectivă a fondului cauzei, nu a făcut nicio referire la probele relevante indispensabile ce au fost administrate şi la motivele pentru care s-ar impune respingerea cererii de suspendare în raport de situaţiile nou intervenite.

Recurenta mai susţine că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşita a normelor de drept material, în principal, a art. 14, art. 15 si art. 2 alin. (1) lit. s) şi t) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar opiniei instanţei de fond, recurenta apreciază că în cauză este îndeplinită condiţia cazului justificat prin prisma faptului că Dispoziţia obligatorie nr. x/21.03.2017 este întemeiată pe dispoziţii abrogate, fiind emisă de o autoritate necompetentă.

Măsurile stabilite prin Dispoziţia Obligatorie încalcă autonomia legală a organelor de conducere ale societăţii şi regimul juridic de mandat al organelor de conducere ale societăţii pe acţiuni.

Dispoziţia Obligatorie este vădit nelegală, întrucât încalcă dreptul Uniunii Europene, care are se aplică cu prioritate faţă de orice acte normative interne, conform art. 148 din Constituţia României, iar efectele proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria x-MC nr. x/29.12.2015 şi nr. x/29.12.2015 sunt suspendate de drept.

Având în vedere că ambele dosare se aflau în stare de judecată, era suspendată de drept executarea amenzilor contravenţionale în cuantum total de 35.000 RON, astfel prin efectul prevederilor legale nu există un obiect al recuperării dispuse, iar ulterior au fost şi anulate aceste amenzi.

Dispoziţia Obligatorie este vădit nelegală, întrucât măsurile conţin dispoziţii ce nu pot fi puse în aplicare în termenele stabilite.

În ceea ce priveşte măsura 1, Bugetul de Venituri şi Cheltuieli pentru anul 2014 a fost depus în termen la data de 07.01.2014, iar în ceea ce priveşte măsura 2, în anul 2014 nu au fost depăşite cheltuielile aprobate prin B.V.C. al anului 2013.

Recurenta consideră că sunt îndeplinite obligaţiile prevăzute de art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, întrucât se situează în categoria operatorilor economici prevăzuţi la art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013.

În ceea ce priveşte măsura 3, se arată că a fost respectată regula privind B.V.C. pentru anul 2013, respectiv numărul de angajaţi la finele anului 2013.

În ceea ce priveşte măsura 4, întrucât nu s-a depăşit bugetul pe venituri şi cheltuieli pe anul 2013, nici în ceea ce priveşte câştigul mediu lunar pe salariat.

Contrar opiniei instanţei de fond, recurenta apreciază ca sunt îndeplinite condiţiile privind paguba iminentă şi urgentă, deoarece nu este în măsură să recupereze o suma atât de mare - aproape trei milioane RON, în termenul stabilit de organele de control, iar neîndeplinirea acestor obligaţii conduce la aplicarea unor noi sancţiuni contravenţionale, ceea ce ar afecta in mod grav activitatea companiei.

Or, ducerea la îndeplinire a măsurilor stabilite de organele de control, fără ca instanţa să se pronunţe asupra legalităţii acestora, va produce un prejudiciu considerabil şi ireversibil.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătoreşti se regăsesc toate susţinerile invocate de partea reclamantă astfel că sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că în urma inspecţiei economico - financiare efectuată de către Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili la Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române - TAROM S.A., a fost emis Raportul de inspecţie economico - financiară nr. x/02.06.2016, fiind emisă Dispoziţia Obligatorie nr. x/07.06.2016 împotriva căreia recurenta a formulat plângere prealabilă care a fost admisă de către Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, prin Decizia nr. 11/P/2016, urmând ca organul de control să emită o nouă decizie obligatorie în care temeiul de drept pentru dispunerea eventualelor măsuri să fie indicat în conformitate cu cerinţele impuse de lege şi, totodată, să fie menţionate şi aspecte ce circumscriu situaţia de fapt.

Astfel, s-a întocmit Dispoziţia Obligatorie nr. x/21.03.2017, prin care au fost dispuse în sarcina recurentei următoarele măsuri:

- 1. "Conducerea Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea prevederilor legale privind întocmirea şi transmiterea proiectului bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 şi va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenţionale în sumă totală de 10.000 RON de la acestea, după efectuarea plăţii".

- 2. "Conducerea Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea în execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 cu privire la depăşirea cheltuielilor lunare peste limita de 90% din 1/2 din cheltuielile totale aprobate prin bugetul de venituri şi cheltuieli al anului 2013 şi va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenţionale de la acestea, după efectuarea plăţii".

- 3. "Conducerea Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare de nerespectarea regulilor privind execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depăşirea numărului de personal la finele anului şi va dispune recuperarea contravalorii amenzii în sumă de 5.000 RON de la aceştie, după efectuarea plăţii".

- 4. "Conducerea Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene TAROM S.A. va identifica persoanele răspunzătoare pentru nerespectarea regulilor privind execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2013, cu privire la depăşirea câştigului mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influenţat de bonificaţiile şi bonusurile în RON şi/sau în natură şi va recupera sumele acordate nelegal în cuantum de 2.857.125 RON reprezentând bonusuri acordate nejustificat de la aceştia".

Împotriva Dispoziţiei Obligatorii nr. x/21.03.2017 recurenta a formulat plângere prealabilă care a fost admisă parţial prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017 emisă de către Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile si a Contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017 se desfiinţează măsurile 1, 2 şi 3 din Dispoziţia Obligatorie nr. x/21.03.2017 şi se menţine măsura 4 din aceasta.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei potrivit căreia la baza Dispoziţiei Obligatorii nr. x/21.03.2017 au stat procesele-verbale de contravenţie x şi y care au fost anulate prin hotărâri judecătoreşti, Înalta Curte constată că aceste procese-verbale au stat la baza dispunerii celor 3 măsuri care au fost desfiinţate prin Decizia nr. 81/P/06.11.2017.

Aşadar, singura măsură menţinută din dispoziţia obligatorie a cărei suspendare a executării se cere în prezenta cauză este măsura nr. 4.

Înalta Curte constată că prin sentinţa nr. 5140/21.12.2017 pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Bucureşti a dispus: "Respinge excepţia lipsei de interes. Admite în parte acţiunea. Anulează Decizia nr. 11/P/06.03.2017 emisă de pârâtul M.F.R - S.S.RP.C. Obligă pârâtul M.F.R - S.S.P.RC. să procedeze la soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă, prin analiza tuturor motivelor invocate. Respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Dispoziţiei obligatorii nr. x/07.06.2016 a D.G.A.M.C".

Instanţa, respingând ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Dispoziţiei obligatorii nr. x/07.06.2016 emisă de către Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, nu s-a pronunţat cu privire la dispoziţia nr. x/2016 şi nici nu privire la raportul de inspecţie economico - financiară nr. x/02.06.2016.

Prin urmare, actele care au fost anulate sunt actele care au stat la baza dispunerii măsurilor 1 - 3 din actul administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte suspendarea măsurii nr. 4, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte măsura contestată.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

În ceea ce priveşte condiţia evitării producerii unei pagube iminente, Înalta Curte constată că reclamanta a invocat aspecte legate de executarea sumei care, în condiţiile prezumţiei de legalitate a actului fiscal, nu pot fi apreciate ca având un caracter prejudiciator.

Criticile recurentei-reclamante privind lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerului Finanţelor Publice sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Înalta Curte constată că prima instanţa în mod legal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, reţinând că emitentul actului a cărui executare se solicită a fi suspendată este Agenţia Naţională de Administrare Fiscală- Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili- Serviciul Inspecţie Economico-Financiară, iar pârâtul Ministerul Finanţelor Publice nu are calitate procesuală .

Calitatea procesuală pasivă în litigiile care au ca obiect anularea unui act administrativ fiscal se determină în raport cu capacitatea de drept administrativ a organului emitent şi nu în raport de faptul dacă acesta are sau nu personalitate juridică.

În temeiul art. 36 din C. proc. civ. "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii".

Altfel spus, calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între reclamant şi cel care este titularul dreptului din raportul juridic dedus judecăţii (calitate procesuală activă) precum şi între pârât şi cel obligat în acelaşi raport juridic (calitate procesuală pasivă).

Calitatea procesuală se determină în concret, în raport cu litigiul dedus judecăţii, astfel, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât în cadrul respectivului raport juridic.

Or, raportat la împrejurarea că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală -Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecţie Economico-Financiară este emitentul actului administrativ atacat, Ministerul Finanţelor Publice nu are calitatea procesuală pasivă în cauză.

De asemenea, Înalta Curte constată nefondate şi criticile recurentei-reclamante privind dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 2/2013, deoarece prima instanţă în mod legal a reţinut faptul că dispoziţiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011 prevăd ca măsurile dispuse prin dispoziţia obligatorie pentru plata obligaţiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlaţi, recuperarea pagubelor produse şi pentru suspendarea aplicării masurilor care contravin reglementarilor financiar- contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.

Or, în cauză, măsurile contestate vizează recuperarea de la persoanele vinovate a contravalorii amenzilor plătite de societate, efectele acestor măsuri, dincolo că nu vatămă drepturile şi interesele societăţii, sunt benefice pentru aceasta, având în vedere că asigură repararea prejudiciului produs în patrimoniul acesteia.

În ceea ce priveşte susţinerile potrivit cărora măsurile stabilite prin Dispoziţia Obligatorie ar încălca autonomia legală a organelor de conducere ale societăţii, Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, deoarece în mod legal prima instanţă a reţinut faptul că măsurile dispuse sunt prevăzute de dispoziţiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011 şi nu sunt contrare dispoziţiilor O.U.G. nr. 109/2011 şi Legii nr. 31/1990.

Nici argumentul recurentei-reclamante privind presupusa încălcare a dreptului Uniunii Europene, nu poate fi primit, instanţa de fond, în mod corect reţinând faptul că societatea nu a indicat în concret o dispoziţie legală încălcată din cadrul Regulamentului UE nr. 965/2012 pentru a se putea reţine o aparenţă de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. împotriva sentinţei civile nr. 127 din 19 aprilie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 februarie 2020.