Grazing concession termination upheld for land-use conversion; annulment of notices affirmed and damages rejected

Şedinţa publică din data de 20 decembrie 2019

Deliberând asupra recursului, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la 23 octombrie 2013, sub număr de dosar x/2013, astfel cum aceasta a fost modificată la 13 martie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii COMUNA CRUCEA PRIN PRIMAR, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI CRUCEA şi PRIMARUL COMUNEI CRUCEA, a solicitat instanţei anularea notificării nr. x/29.05.2013 emisă de COMUNA CRUCEA prin PRIMAR, prin care s-a dispus rezilierea Contractului de concesiune pentru păşunat nr. 3070/31.07.2007; anularea notificării nr. x/17.06.2013 emisă de COMUNA CRUCEA prin PRIMAR; rezilierea contractului de concesiune pentru păşunat nr. 3070/31.07.2007 datorată executării necorespunzătoare a obligaţiilor contractuale de către pârât şi obligarea pârâţilor la plata daunelor - interese în cuantum estimat provizoriu la suma de 450.000 RON constând în: prejudiciul efectiv suferit reprezentat de nivelul costurilor suportate de reclamant pentru pregătirea iniţială a terenului concesionat în vederea păşunării (lucrările solului, combaterea buruienilor, etc.); contravaloarea profitului nerealizat de reclamant prin raportare la densitatea lucernei pe care ar fi putut să o cultive pe partea din terenul concesionat care a fost folosită de terţe persoane fără drept şi numărul de ani pentru care acea însămânţare ar fi putut rodi; contravaloarea profitului nerealizat de reclamant prin raportare la densitatea lucernei cultivate şi numărul de ani pentru care însămânţarea ar fi putut rodi pe perioada derulării Contractului de concesiune pentru păşunat nr. 3070/31.07.2007.

Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1581 din 30 mai 2014, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Hârşova.

Judecătoria Hârşova, prin sentinţa nr. 376 din 23 octombrie 2014, a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia a II-a civilă.

Prin sentinţa civilă nr. 2414 din 12 decembrie 2016 pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia a II-a civilă, în dosarul nr. x/2013, s-a respins ca nefondată excepţia prescripţiei dreptului de a solicita rezilierea contractului de concesiune.

A fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamantul A..

A fost admisă cererea reconvenţională formulată de pârâţii COMUNA CRUCEA PRIN PRIMAR, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI CRUCEA şi PRIMARUL COMUNEI CRUCEA, dispunându-se anularea Notificărilor nr. x/29.05.2013 şi nr. y/17.06.2013 emise de Comuna Crucea şi rezilierea contractului de concesiune pentru păşunat nr. 3070/31.07.2007 încheiat între reclamantul A. şi pârâtul CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI CRUCEA, din culpa ambelor părţi contractante.

A fost respinsă ca nefondată cererea reclamantului de obligare a pârâţilor la plata daunelor interese, precum şi de obligare a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Împotriva sentinţei civile nr. 2414 din 12 decembrie 2016 pronunţată de Tribunalul Constanţa, secţia a II-a civilă, în dosarul nr. x/2013, reclamantul A. a declarat apel, care, prin decizia nr. 662 din 25 octombrie 2017 a fost respins ca nefondat.

Invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., împotriva acestei decizii, reclamantul A. a declarat recurs.

După un scurt istoric al cauzei, în argumentarea cererii de recurs, susţine, în esenţă, nelegalitatea deciziei atacate, apreciind că aceasta a fost pronunţată cu încălcarea art. 22 din C. proc. civ., art. 209 alin. (4) şi alin. (6) din C. proc. civ., art. 1, art. 7-8 din Decretul nr. 167/1958, art. 17 din Legea nr. 72/2002, art. 78 alin. (1)1- 12din Legea nr. 18/1990, art. 1073 şi art. 1082 din C. civ. de la 1864.

Sub aspectul încălcării dispoziţiilor art. 209 alin. (4) şi alin. (6) din C. proc. civ. se arată că instanţa de apel în mod nelegal a respins criticile cu privire la greşita soluţionare a excepţiei decăderii intimaţilor din dreptul de a mai formula cerere reconvenţională.

Apreciază recurentul că în mod eronat înscrisul înaintat instanţei de fond la data de 13.03. 2014 a fost intitulat "cerere modificatoare", dat fiind că prin acesta nu s-au invocat pretenţii noi, ci doar s-a procedat la reorganizarea capetelor din cererea introductivă, într-o manieră care trebuia să fie mai inteligibilă pentru instanţă. Nefiind invocate pretenţii noi, acest înscris are cel mult caracterul unei cereri precizatoare.

Astfel, inexistenţa unei veritabile cereri modificatoare, determină ca soluţia instanţei de apel să fie nelegală, aceasta fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 209 alin. (4) şi (6) C. proc. civ.

Tot cu privire la soluţia pronunţată de instanţa de apel asupra excepţiei decăderii intimaţilor din dreptul de a formula cerere reconvenţională, recurentul consideră că au fost încălcate şi dispoziţiile art. 22 C. proc. civ., deoarece instanţa de judecată trebuia să efectueze o verificare propriu-zisă cu privire la natura actului juridic depus, şi anume, dacă prin "cererea modificatoare" s-au adus adevărate schimbări petitului iniţial sau au fost efectuate simple precizări.

Sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, se apreciază că decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 1, art. 7-8 din Decretul nr. 167/1958, art. 969 din C. civ. de la 1864 şi a principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans.

Cu toate că instanţa a stabilit în mod corect care este termenul de prescripţiei aplicabil, respectiv termenul de 3 ani, stabilirea momentului de la care acesta începe să curgă a fost efectuată cu încălcarea normelor legale menţionate.

Pentru a stabili în mod legal punctul de plecare al prescripţiei, instanţa de apel trebuia să se raporteze la prevederile contractului de concesiune. Obligaţia de a nu schimba destinaţia terenului concesionat este o obligaţie negativă, pură şi simplă, neafectată de o condiţie sau termen suspensiv, astfel încât dreptul la acţiune având ca obiect rezilierea contractului de concesiune ca urmare a schimbării destinaţiei terenului concesionat s-a născut în patrimoniul intimaţilor la data la care creditorul obligaţiei a cunoscut sau trebuia să cunoască neexecutarea obligaţiei. Potrivit dispoziţiilor art. 8 din contract, intimaţii erau obligaţi să verifice, cel puţin de două ori pe an, modul în care recurentul îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale, astfel că aceştia ar fi trebuit să cunoască faptul schimbării destinaţiei terenului încă din cursul anului 2007.

Odată ce obligaţia negativă de a nu schimba destinaţia terenului a fost încălcată, începe să curgă şi termenul de prescripţie. A admite contrariul ar reprezenta o prelungire nelegală, sine die, a termenului de prescripţie şi o eludare a dispoziţiilor legale imperative ale Decretului nr. 167/1958.

Argumentaţia instanţei de apel în sensul că pentru stabilirea punctului de la care curge termenul de prescripţie nu prezintă relevanţă dispoziţiile contractuale, contravine vădit dispoziţiilor art. 7 şi art. 8 din Decretul nr. 167/1958, deoarece permite ca momentul de la care curge termenul de prescripţie să fie prelungit sine die.

De asemenea, considerând că legea părţilor - art. 8 din contractul de concesiune - nu produce efecte cu privire la curgerea termenului de prescripţie, instanţa de apel a încălcat şi dispoziţiile art. 969 din C. civ.

În mod eronat s-a trecut şi peste împrejurarea că în apărare intimaţii şi-au invocat propria culpă cu privire la neîndeplinirea obligaţiei de a verifica respectarea de către recurentul-reclamant a obligaţiei de a nu modifica destinaţia terenului concesionat. Or, potrivit adagiului cu valoare de principiu de drept nemo auditur propriam tupitudinem allegans, nimeni nu poate să invoce în apărare propria culpă ori să dobândească foloase uzitând de o asemenea apărare.

Referitor la soluţia pronunţată asupra cererii reconvenţionale se arată că, în mod nelegal şi contrar dispoziţiilor art. 17 din Legea nr. 72/2002, s-a reţinut de către instanţa de apel că fondul de păşunat se restrânge doar la păşunile create în mod natural. Analiza prevederilor acestui articol relevă contrariul, în sensul că fondul de păşunat include şi terenurile asupra cărora au fost realizate intervenţii, în vederea producerii de furaje.

În mod greşit s-a reţinut prin decizia recurată că pentru soluţionarea cauzei nu prezintă relevanţă prevederile art. 17 din Legea nr. 72/2002, recurentul indicând dispoziţiile art. 8 din contract, prin care se statuează că "prezentul contract se completează cu prevederile Legii nr. 72/2002 şi cu cele ale reglementărilor emise de către administrator în scopul aplicării legii sau al ocrotirii fondului de păşuni".

Mai susţine recurentul şi că, în cauză nu prezintă nicio relevanţă dacă terenul este încadrat ca arabil sau păşune, instanţa de fond şi instanţa de apel dând o interpretare greşită probatorului administrat în cauză şi prevederilor legale, punând semnul egalităţii între fondul de păşunat şi păşune, în condiţiile în care fondul de păşunat include atât păşunile create natural sau artificial, cât şi terenurile arabile cultivate cu plante furajere.

Legea conferă posibilitatea ca atunci când terenurile se află într-o stare de degradare, care a condus la pierderea totală sau parţială a capacităţii de producţie, ca asupra acestora să fie efectuate lucrări de ameliorare şi amenajare. Din descrierea efectuată cu privire la starea în care se afla terenul la momentul predării acestuia către reclamant rezultă cu evidenţă că lucrările pe care le-a efectuat sunt lucrări de amenajare şi ameliorare şi se circumscriu dispoziţiilor art. 78 alin. (1)2din Legea nr. 18/1991.

Această interpretare se coroborează cu concluziile raportului de expertiză în specialitatea agricolă administrat în faţa instanţei de fond, din acesta reieşind, în mod clar, caracterul de plantă furajeră a lucernei şi că recurentul-reclamant a realizat lucrări de ameliorare a terenului concesionat pentru a putea fi optim producerii de nutreţ pentru animale.

Sub un ultim aspect, critică decizia recurată pentru nelegalitate, motivat de împrejurarea că aceasta a fost dată cu încălcarea art. 1073 şi a art. 1082 din C. civ. de la 1864, în mod nelegal fiind respins capătul de cerere privind obligarea intimaţilor la plata daunelor-interese.

Astfel, întrucât nu se poate reţine o culpă a recurentului-reclamant în executarea obligaţiilor contractuale, apreciază că se impunea admiterea apelului şi obligarea intimaţilor la plata daunelor-interese, respectiv obligarea acestora la plata sumei de 418.524 RON, astfel cum a fost aceasta stabilită prin raportul de expertiză tehnică agricolă judiciară întocmit de doamna expert B., or instanţa de apel a dispus în sens contrar.

Solicită admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 493 alin. (2) din C. proc. civ., a procedat la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din Camera de Consiliu de la 19 octombrie 2018, potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., s-a dispus comunicarea către părţi a raportului întocmit în cauză.

Recurentul-reclamant A. a depus puncte de vedere la raportul întocmit în cauză.

Prin încheierea din 20 septembrie 2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă, în dosarul nr. x/2013, a fost respinsă cererea formulată de petentul A. privind sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 27 din C. proc. civ., astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 52/18.06.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin încheierea din 20 septembrie 2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă, în dosarul nr. x/2013, constatându-se că recursul este admisibil în principiu şi că sunt întrunite dispoziţiile art. 493 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a stabilit termen pentru soluţionarea recursului la 8 noiembrie 2019, cu citarea părţilor.

Analizând decizia atacată, în raport de criticile formulate, în limitele controlului de legalitate şi temeiurile de drept invocate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul nu este fondat, motiv pentru care acesta va fi respins, pentru următoarele considerente:

Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 22, precum şi ale art. 209 alin. (4) şi (6) din C. proc. civ. de către instanţa de apel, Înalta Curte constată că, deşi recurentul a indicat în cererea de recurs numai dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., această critică ar putea fi analizată din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.. Critica este însă nefondată.

Astfel, susţine recurentul că în mod greşit instanţele de fond nu au dat calificarea corectă cererii modificatoare pe care a formulat-o la data de 13.03.2014, în condiţiile în care aceasta ar fi fost doar o cerere "precizatoare şi explicatoare". În raport cu conţinutul concret al cererii însă, aşa cum acesta a fost în mod corect reţinut şi de instnţele de fond, Înalta Curte constată că prin cererea depusă la data de 13.03.2014, pe lângă reluarea petitelor formulate prin cererea de chemare în judecată, recurentul reclamant a formulat şi un capăt de cerere nou, respectiv o cerere de reziliere a contractului de concesiune nr. x din 31.07.2001.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23.10.2013 recurentul reclamant solicitase doar anularea notificărilor de reziliere a contractului de concesiune emise de Comuna Crucea prin Primar, cu consecinţa menţinerii acestui contract, cererea de reziliere a contractului pentru motivul neexecutării corespunzătoare a obligaţiilor contractuale de către pârâtul - parte cocontractantă reprezintă în mod evident un petit nou, respectiv o modificare a acţiunii iniţiale, aşa cum în mod cocret a denumit-o chiar recurentul reclamant.

În consecinţă, în raport cu capătul de cerere suplimentar formulat şi motivele expuse de recurentul reclamant în susţinerea acestuia, precum şi cu dispoziţiile art. 204 din C. proc. civ., ce reglementează în mod expres modificarea cererii de chemare în judecată, cererea depusă de recurentul reclamant la data de 13.03.2014 a fost în mod corect primită ca fiind o cerere modificatoare, nefiind cazul recalificării acesteia, astfel că, din această perspectivă, nu se poate reţine vreo încălcare a dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ. de către instanţa de apel.

De asemenea, şi dispoziţiile art. 209 alin. (6) din C. proc. civ. au fost corect interpretate şi aplicate, câtă vreme prin cererea reconvenţională s-a solicitat rezilierea contractului de concesiune nr. x din 31.07.2001 din culpa recurentului reclamant pârât, în evidentă legătură cu solicitarea acestuia din urmă de reziliere a aceluiaşi contract din culpa intimatului pârât reclamant, formulată prin cererea modificatoare.

Referitor la criticile privind încălcarea sau aplicarea greşită a unor norme de drept material, încadrate de recurent în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că nici acestea nu sunt fondate.

Astfel, în ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei prescripţiei dreptului de a solicita rezilierea contractului de concesiune, recurentul susţine că aceasta ar fi fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 7-8 din Decretul nr. 167/1958, precum şi ale art. 969 din C. civ. de la 1864.

Este adevărat că dreptul la acţiune, având un obiect patrimonial, se stinge prin prescripţie, iar prescripţia începe să curgă de la data când se naşte dreptul la acţiune. De asemeea, în mod corect susţine recurentul că obligaţia sa de a nu schimba destinaţia terenului concesionat este o obligaţie negativă, pură şi simplă, neafectată de o condiţie sau termen suspensiv. Ceea ce omite însă recurentul este că, având în vedere caracterul de contract cu executare succesivă a contractului de concesiune, în mod corespunzător, şi obligaţia acestuia de a nu schimba categoria de folosinţă în care a fost încadrat terenul concesionat este o obligaţie pe care trebuia să o respecte pe toată durata existenţei contractului.

În raport cu sitiaţia de fapt reţinută de instanţele de fond, şi care nu poate fi cenzurată de instanţa de recurs, limitată în controlul pe care îl exercită exclusiv la chestiunile de nelegalitate, terenul concesionat era încadrat, potrivit menţiunilor cuprinse în contractul de concesiune, în categoria de folosinţă "păşuni", iar în urma acţiunilor desfăşurate în mod sistematic de recurent, acesta a fost transformat în categoria de folosinţă "arabil", prin cultivarea cu lucernă la nivelul anului 2011, situaţie menţinută până la nivelul anului 2013.

În consecinţă, în cauză s-a reţinut o "neexecutare a contractului de către reclamantul A. prin schimbarea destinaţiei terenului, neexecutare care, are un caracter continuu".

Pe temeiul acestor considerente, nu sunt corecte susţinerile recurentului referitoare la data de început pentru calculul termeneului prescripţiei, pe care o raportează strict la prevederile art. 7 din Decretul nr. 167/1958, fără a observa specificul raportului contractual dintre părţi. Arată recurnetul că data la care începe cursul prescripţiei este exclusiv data la care s-a realizat prima intervenţie asupra terenului concesionat, însă raportarea la această dată ca unic moment al începerii cursului prescripţiei era corectă numai dacă acţiunea prin care s-a încălcat obligaţua contractuală de "a nu face" se consuma tot la acel moment. Or, nerespectarea obligaţiei de a păstra destinaţia de păşune a terenului concesionat are un caracter continuu, în contextul unor demersuri constante de pregătire şi respectiv cultivare cu lucernă, în cele din urmă, a terenului obiect al contractului de concesiune.

Cât priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 969 din C. civ. de la 1864, se constată că de fapt critica recurentului este de netemeinicie şi nu de nelegalitate. Astfel, ceea ce critică recurentul este greşita nereţinere de către instanţele de fond a unei pretinse încălcări de către intimaţi a obligaţiei contractuale prevăzute în sarcina lor de art. 8, ceea ce ar fi permis acestora să-şi invoce propria culpă, cu relevanţă din perspectiva începutului termeului de prescripţie. Aşa cum s-a arăta însă, recursul este o cale extraordinară de atac, limitată exclusiv la motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., astfel că hotărârea instanţei de apel nu poate fi cenzurată sub aspectul temeiniciei.

Subsumat motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul invocă şi încălcarea dispoziţiilor art. 17 din Legea nr. 72/2002, precum şi pe cele ale art. 78 alin. (1)1şi 12din Legea nr. 18/1991.

În acord cu instanţa de apel, şi instanţa de recurs constată că invocarea dispoziţiilor art. 17 din Legea zootehniei nr. 72/2002, care reglementează categoriile de terenuri supuse regimului de exploatare stabilit prin această lege, este lipsită de relevanţă în cauză, câtă vreme textul evocat nu are în vedere şi terenurile din categoria "păşuni".

Cu privire la invocarea dispoziţiilor art. 78 alin. (1)^1 şi 12din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Înalta Curte apreciază că şi acestea sunt lipsite de relevanţă, în raport cu data încheierii contractului de concesiune nr. x din 31.07.2007 şi data la care au fost introduse aceste alineate, prin Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, respectiv ulterior datei încheierii contractului şi ulterior datei efectării activităţilor prin care a fost încălcată obligaţia de păstrare a terenului concesionat în categoria de folosinţă în care era încadrat potrivit prevederilor contractuale.

Contrar susţinerilor recurentului, nu este lipsit de relevanţă în cauză dacă terenul concesionat era încadrat ca teren arabil sau păşune, fiind vorba de categorii de folosinţă distincte, aşa cum erau reglementate prin normele legale în vigoare la data încheierii contractului de concesiune, iar schimbarea categoriei de folosinţă, pe de-o parte nu putea fi efectuată decât cu respectarea dispoziţiilor legale, iar pe de altă parte reprezintă chiar obligaţia contractuală nerespectată de recurent.

Chiar dacă pe terenul obiect al contractului de concesine recurentul a cultivat plante furajere, aceasta nu înseamnă că nu a schimbat categoria de folosinţă a terenului, modalitatea de expolatare a unei păşuni fiind în mod evident diferită de cea de exploatare a unui teren arabil.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentului, nu există nicio dispoziţie legală potrivit căreia în fondul de păşunat ar fi incluse atât păşunile cât şi terenurile arabile cultivate cu plante furajere, în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat, conform clasificării legale a categoriilor de folosinţă a terenurilor (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar), "terenurile arabile" reprezintă o categorie distinctă de "păşuni".

Nefondate sunt şi criticile privind încălcarea dispoziţiilor art. 1073 şi art. 1082 din C. civ. de la 1864, cu referire la respingerea capătului de cerere privind obligarea intimaţilor la plata daunelor interese.

Astfel, s-a reţinut în cauză că recurentul a schimbat categoria de folosinţă a terenului obiect al concesiunii, încălcând astfel obligaţia contractuală stabilită în sarcina sa de a folosi terenul numai pentru păşunat. Cum pretinsul prejudiciu solicitat de recurent derivă din activităţile prin care acesta a încălcat practic obligaţia sa contractuală de "a nu face", este evident că în speţă nu poate fi reţinută o încălcare a textelor de lege invocate, câtă vreme nefiind îndeplinite condiţiile răspunderii contractuale, acestea nici măcar nu sunt incidente.

Aşa fiind, în speţă nu se confirmă niciunl dintre motivele de casare invocate de recurentul-reclamant, instanţa de apel dând o corectă eficienţă textelor legale, astfel încât, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva deciziei civile nr. 662 din 25 octombrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 decembrie 2019.