Control report deemed non-administrative act; appeal allowed and action dismissed as inadmissible

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Sanatoriul de Nevroze Predeal a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea Deciziei nr. 25684 din 19 august 2016, emisă de pârât, şi anularea, în parte, a Raportului de control privind verificarea efectuată la nivelul Sanatoriului de Nevroze Predeal nr. 2349 din 9 martie 2016, emis de Corpul de control al Ministerul Sănătăţii, în ceea ce priveşte capitolul D, pct. 2, lit. a) şi lit. b).

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 50 din 10 martie 2017, a admis acţiunea formulată de reclamant, a anulat adresa nr. x/19.08.2016, emisă de pârât, şi a anulat, în parte raportul de control privind verificarea efectuată la nivelul Sanatoriului de Nevroze Predeal nr. x/9.03.2016 emis de Ministerul Sănătăţii - Corpul de control, în ceea ce priveşte capitolul D, pct. 2 lit. a) şi lit. b).

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a reluat împrejurările de fapt expuse şi în faţa primei instanţe, susţinând, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, a arătat că în mod greşit prima instanţă a apreciat că adresa contestată, intitulată de reclamant "decizie" este act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, în condiţiile în care aceasta este un răspuns la petiţia reclamantului, considerat de acesta nefavorabil, reprezentând o corespondentă administrativă, aşa încât nu poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ.

Cu privire la raportul de control, anulat în parte, de prima instanţă, a considerat, de asemenea, că soluţia este nelegală.

În esenţă, a susţinut că niciun text legislativ nu prevede faptul că deciziile comisiei de control se adoptă cu votul majorităţii, membrii comisiei putând avea opinii separate în legătură cu unele aspecte ce fac obiectul unui control, opinii care nu conduc la concluzia potrivit căreia un raport de control ar fi nelegal, nefiind încălcată vreo prevedere legală.

Cu referire la sporurile în litigiu, a apreciat că prima instanţă nu a ţinut cont de prevederile Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 547/2010 şi de faptul că aceste sporuri, fiind alocate din fonduri publice, trebuie justificate.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Sanatoriul de Nevroze Predeal a invocat excepţia nulităţii recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare, se constată că este neîntemeiată, având în vedere că susţinerile recurentului pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimat şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate adresa nr. x/19.08.2016 şi raportul de control nr. x/09.03.2016, emise de autoritatea publică pârâtă.

Prin raportul de control nr. x/09.03.2016, încheiat ca urmare a verificării activităţii economico - financiare în perioada 2015 - 2016 la reclamantul Sanatoriul de Nevroze Predeal, s-a constatat existenţa unor deficienţe la nivelul Sanatoriului, două dintre ele, cuprinse în capitolul D pct. 2, referindu-se la acordarea sporurilor angajaţilor acestuia.

Astfel, s-a reţinut că personalul de specialitate medico-sanitar şi auxiliar încadrat la nivelul intimatului-reclamant beneficiază de un spor de 75%, prevăzut de Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 547/2010, Anexa 2, lit. C), pct. 1, spor pe care organele de control l-au apreciat ca fiind justificat.

Prin acelaşi raport s-a reţinut că şi ceilalţi angajaţi ai reclamantului (cum ar fi personalul TESA, muncitorii ş.a.), beneficiază de un spor de 50% în conformitate cu Anexa 2, lit. D), pct. 1 şi 2 din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 547/2010, spor cu privire la care organul de control a stabilit că este nejustificat şi a dispus sistarea acordării acestuia.

Totodată, s-a constatat şi nelegalitatea acordării sporului de 15% directorului financiar contabil, spor ce se acordă persoanelor care, în desfăşurarea activităţii, lucrează pe calculator peste 75% din programul de lucru.

Prin Adresa nr. x/19.08.2016, pârâtul a comunicat reclamantului că îşi menţine opiniile exprimate prin raportul de control.

Instanţa de control judiciar consideră că se impune clarificarea naturii juridice a actului dedus judecăţii, respectiv dacă raportul de control contestat este act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Înalta Curte reţine că raportul de control atacat reprezintă punctul de vedere al echipei de control din cadrul autorităţii recurente, iar potrivit concluziilor acestuia ar trebui să se emită alte ordine de salarizare.

Autoritatea recurentă, prin actul contestat, nu a impus măsuri concrete pentru intrarea în legalitate, dispunând doar sistarea respectelor sporuri şi recomandări generale, nu a stabilit o sancţiune în cazul neintrării în legalitate şi nici dreptul părţii de a contesta acest act (drept recunoscut în cazul actului administrativ, dat fiind caracterul executoriu în mod direct al acestuia).

Aşa fiind, raportul de control contestat nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este emis în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, nu produce efecte juridice proprii, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, şi nu poate fi pus în executare, neavând în sine forţă executorie.

În acest condiţii, reprezintă doar o operaţiune premergătoare unui prezumtiv act administrativ, neavând astfel caracter de act administrativ.

Altfel spus, este vorba despre un act premergător actului administrativ propriu-zis, iar din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în cazul învestirii cu acţiunea formulată împotriva actului administrativ partea poate contesta şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii actului (inclusiv raportul de control atacat în prezenta cauză), instanţa fiind ţinută să se pronunţe în condiţiile textului de lege sus-menţionat.

Prin urmare, în mod greşit prima instanţă a soluţionat cauza pe fond, pronunţând o soluţie cu aplicarea şi interpretarea eronată a normelor de drept material, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului ca neîntemeiată.

Totodată, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată şi va respinge acţiunea formulată de reclamant ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva Sentinţei nr. 50 din 10 martie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare, respinge acţiunea, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 20 iunie 2019.

GGC - CL