Suspension of agricultural subsidies under EOG 66/2011 triggered by criminal indictment rather than administrative fraud report

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultura, anularea răspunsului nr. x/15.07.2016 formulat de Agenţie la plângerile înregistrate sub nr. x/1.07.2016 şi nr. y/1.07.2016 şi anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/14 septembrie 2016.

Totodată, a solicitat anularea tuturor actelor administrative care au stat la baza masurilor de suspendare a subvenţiilor/ajutoarelor acordate în sectorul agricol, ca fiind netemeinice şi nelegale, raportat la prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, cu consecinţa acordării, în mod retroactiv, a tuturor subvenţiilor suspendate/blocate, începând cu anul 2014 şi până la data de 21 septembrie 2016, în termen de o lună de la rămânerea definitivă a hotărârii instanţei de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2475 din 20 iunie 2017, a respins acţiunea formulată de reclamantă ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 2475 din 20 iunie 2017 a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, solicitând casarea hotărârii, rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii sale, aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta susţine că hotărârea atacată este nelegală, fiind afectată de motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în contextul celor ce se vor menţiona în continuare.

Reiterând situaţia de fapt dedusă judecăţii, recurenta reclamantă arată că în prezenta cauză a contestat măsura suspendării subvenţiilor acordate în sectorul agricol, măsură dispusă ca urmare a trimiterii în judecată a administratorului societăţii pentru accesarea fără drept a fondurilor nerambursabile, solicitând totodată obligarea pârâtei la acordarea tuturor subvenţiilor suspendate începând cu data de 2014 şi în continuare.

Prin Sentinţa civilă nr. 2475 din 20 iunie 2017 Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei şi un prim motiv de casare invocat de recurentă este nemotivarea hotărârii, apreciind recurenta că judecătorul fondului nu a dat curs obligaţiei de examinare efectivă a tuturor aspectelor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin procedura prealabilă precum şi cu prilejul concluziilor pe fond.

Maniera extrem de succintă în care se exprimă considerentele soluţiei face criticabilă hotărârea din perspectiva legalităţii, susţine recurenta, apreciind aceasta că judecătorul fondului nu a cercetat efectiv motivele de nelegalitate invocate şi probele administrate, concluziile instanţei nereprezentând altceva decât o preluare necritică a susţinerilor pârâtei.

Cel de al doilea motiv de casare priveşte greşita aplicare a normelor de drept material incidente în cauză, susţinând recurenta reclamantă că instanţa fondului a aplicat greşit dispoziţiile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, recurenta reclamantă arată că la momentul blocării subvenţiilor nu avea calitatea de parte în procesul penal, SC A. devenind parte responsabilă civilmente la data de 21 septembrie 2016. Cu toate acestea, anterior dobândirii calităţii de parte în procesul penal, intimata pârâtă a procedat, în cursul lunii iunie 2016, la blocarea subvenţiilor cuvenite recurentei reclamante, cu încălcarea, aşadar, a prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011.

În al doilea rând, recurenta reclamantă arată că nu există nicio decizie de suspendare a plăţilor emisă de către instituţia pârâtă, motiv de nelegalitate asupra căruia instanţa fondului nu s-a pronunţat.

Consideră recurenta reclamantă că instituţia pârâtă avea obligaţia de a emite o decizie, conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 coroborate cu cele ale Legii nr. 1/2004 precum şi cu prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, astfel că în lipsa unui act administrativ valabil, prin care să fie dispusă măsura suspendării plăţilor, neacordarea la timp a tuturor subvenţiilor cuvenite societăţii reprezintă un abuz al intimatei.

În fine, recurenta reclamantă susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, cu referire la faptul că nu există o sesizare penală formulată de APIA în cauză, lipsind astfel condiţia sesizării făcute de intimata APIA cu privire la existenţa unor indicii de fraudă sau tentativă de fraudă. Acest motiv de nelegalitate a fost considerat de prima instanţă ca fiind irelevant, fără o justificare plauzibilă a acestei constatări, criticând recurenta reclamantă şi din această perspectivă sentinţa atacată.

faţă de aceste considerente recurenta- reclamantă solicită casarea Sentinţei civile nr. 2475 din 20 iunie 2017, rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii sale, aşa cum a fost formulată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa civilă criticată în raport de motivele de casare invocate de recurenta reclamantă, Înalta Curte, cu majoritate, constată nefondat recursul, urmând a-l respinge ca atare.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare, recurenta reclamantă a susţinut că instanţa fondului nu a dat curs obligaţiei de motivare a hotărârii, încălcarea fiind sancţionată cu casarea hotărârii, în condiţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că hotărârea criticată răspunde exigenţelor impuse de dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. în privinţa conţinutului hotărârilor judecătoreşti.

Astfel, dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. sunt incidente atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, fiind de sesizat faptul că recurenta reclamantă invocă, în prezenta cale de atac, prima teză a articolului citat, respectiv cea a nemotivării hotărârii judecătoreşti.

Aşa cum rezultă din cuprinsul dispoziţiilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ., motivul de casare avut în vedere de legiuitor priveşte lipsa considerentelor în baza cărora instanţa de fond a soluţionat cauza, ori situaţia în care deşi considerentele sunt menţionate formal în corpul hotărârii, acestea sunt contradictorii ori străine în tot pricinii, fiind imposibil de verificat raţionamentul ce a condus la pronunţarea soluţiei.

În mod evident, niciuna din ipotezele vizate de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. nu este incidentă în cauza de faţă, motivarea expusă de judecătorul fondului demonstrând o examinare efectivă a criticilor reclamantei la adresa legalităţii măsurilor dispuse de pârâtă, însoţită de expunerea clară a considerentelor pentru care instanţa fondului a apreciat netemeinică acţiunea reclamantei.

Este adevărat că sentinţa civilă nu cuprinde referiri în legătură cu argumentul suplimentar formulat de reclamantă prin cererea completatoare, respectiv lipsa deciziei de suspendare a plăţilor, însă o atare omisiune nu poate conduce la casarea hotărârii, cât timp lipsa răspunsului la un argument invocat în susţinerea critici la adresa legalităţii actului administrativ nu echivalează cu lipsa considerentelor hotărârii judecătoreşti.

Mai mult, omisiunea de emitere a unui act de suspendare a plăţilor, materializat fizic, urmează a fi examinată de instanţa de control judiciar în cadrul analizei celui de al doilea motiv de casare, grefat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În această ordine de idei, o primă critică a recurentei reclamante vizează modalitatea în care prima instanţă a tratat problema calităţii procesuale a societăţii reclamante în procesul penal, arătând reclamanta că nu avea calitatea de parte la data blocării subvenţiilor cuvenite, calitate dobândită ulterior.

Achiesând la concluzia judecătorului fondului în legătură cu această critică a reclamantei, Înalta Curte subliniază şi faptul că dispoziţiile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011 nici nu impun condiţia ca trimiterea în judecată să vizeze persoana ce are calitatea de beneficiar al finanţării nerambursabile, concluzie ce rezultă explicit din cuprinsul prevederilor legale în discuţie.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF şi organele de urmărire penală în cazul constatării unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă.

(2) În cazul în care, ca urmare a sesizării menţionate la alin. (1), organul de urmărire penală transmite cazul spre soluţionare instanţelor de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia luării următoarelor măsuri până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei încriminate:

a)pentru beneficiarii privaţi suspendă aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare şi în mod subsecvent suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar.

Prin fraudă, în accepţiunea O.U.G. nr. 66/2011, se înţelege infracţiunea săvârşită în legătură cu obţinerea ori utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, încriminată de C. pen. ori de alte legi speciale.

Prin urmare, argumentele recurentei reclamante, potrivit cărora măsura suspendării plăţii este nelegală întrucât a dobândit calitatea de parte în procesul penal ulterior dispunerii măsurii sunt lipsite de relevanţă, din moment ce legiuitorul a prevăzut obligativitatea, în sarcina autorităţilor cu competenţe de gestionare a fondurilor europene, de a suspenda plăţile ori de câte ori este confirmată suspiciunea săvârşirii unei infracţiuni în legătură cu obţinerea ori utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, indiferent de cine a săvârşit faptele prevăzute de lege ca infracţiuni.

Referitor la condiţia sesizării organelor competente, trebuie subliniat faptul că nu aceasta este condiţia esenţială pentru a se dispune suspendarea plăţilor reprezentând finanţarea nerambursabilă ci constatarea, de către organul de cercetare penală, a existenţei probelor care confirmă săvârşirea infracţiunii de accesare fără drept a fondurilor nerambursabile.

Altfel spus, nu constatarea, de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, a existenţei indiciilor de fraudă sau tentativă de fraudă îndreptăţesc autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene să procedeze la suspendarea plăţilor pentru acest motiv ci confirmarea, de către autoritatea judiciară, a temeiniciei suspiciunii de fraudă.

Odată ce organul de cercetare penală a concluzionat, la încheierea urmării penale, că probatoriul administrat în cauza penală confirmă presupunerea săvârşirii unei infracţiuni în legătură cu accesarea fondurilor nerambursabile şi dispune trimiterea în judecată, măsura suspendării plăţii fondurilor nerambursabile se impune chiar dacă nu autoritatea de management a formulat sesizarea penală, cât timp scopul avut în vedere de legiuitor nu poate fi decât acela al protecţiei provizorii a bugetului donator, fiind lipsită de sens o prioritizare a sesizărilor penale, în funcţie de autorul acestora.

De aceea, îmbrăţişarea concluziei conform căreia deşi este demonstrată suspiciunea rezonabilă de săvârşire a infracţiunii de accesare fără drept a fondurilor europene, nu pot fi luate măsuri provizorii decât atunci când autorul sesizării este chiar autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor, reflectă o interpretare a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 contrară în mod manifest scopului avut în vedere de legiuitor pentru instituirea măsurii provizorii a suspendării plăţilor până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei încriminate.

Cât priveşte faptul că intimata emitentă nu a emis o decizie de suspendare a plăţilor, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu a indicat care este temeiul juridic al unei atare obligaţii, nefiind indicată nicio normă de drept material, prin care să fie prevăzută obligaţia autorităţii de management de a emite, în condiţiile aplicării art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, o decizie de suspendare a plăţii.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată nefondat recursul de faţă, urmând a-l respinge ca atare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul formulat de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinţei nr. 2475 din 20 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 20 iunie 2019.

Opinie separată

În dezacord cu opinia majoritară, am considerat că soluţia care se impunea a fi dată în cauză, era aceea de admitere a recursului reclamantei societatea A. SRL, casarea hotărârii atacate şi rejudecând cauza să fie admisă în parte acţiunea reclamantei cu consecinţa obligării pârâtei Agenţia pentru Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură la verificarea şi acordarea subvenţiilor suspendate, cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale instanţei de fond.

În susţinerea punctul de vedere exprimat am avut în vedere următoarele argumente:

Este necontestat în cauză că pârâta a dispus suspendarea acordării reclamantei a subvenţiilor pentru agricultură în temeiul art. 8 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, aspect care rezultă din poziţia părţilor şi corespondenţa purtată între acestea.

Însă orice manifestare de voinţă a autorităţii publice în scopul producerii de efecte juridice, respectiv de a naşte, a modifica sau a stinge raporturi juridice concrete, trebuie să îmbrace forma scrisă, ştiut fiind faptul că cerinţa de formă este o condiţie de validitate a actului administrativ.

În cauză, măsura suspendării acordării subvenţiilor nu este însoţită şi susţinută de o decizie administrativă, atestată printr-un înscris material corespunzător, înscrisurile pe care le contestă reclamanta constituind în fapt o corespondenţă între părţi, urmare căreia reclamanta a aflat de măsura luată.

Prin urmare, această măsură nu este întemeiată pe un act administrativ, neavând o bază juridică verificabilă, fiind luată discreţionar de intimata pârâtă, astfel că se impunea sancţionarea acestei conduite prin obligarea la conduita legală contrară.

Pe de altă parte, măsura în sine este nelegală, dispoziţiile art. 8 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 fiind aplicate eronat.

Potrivit alin. (1) al acestei norme, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF şi organele de urmărire penală în cazul constatării unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă.

În acest caz, conform voinţei explicite a legiutorului, dacă organul de urmărire penală transmite cazul spre soluţionare instanţelor de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia suspendării aplicării prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare şi în mod subsecvent a suspendării plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de beneficiarul privat până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei încriminate.

Per a contrario, dacă sesizarea penală nu este făcută de autoritatea de management, în circumstanţele prescrise, nu are obligaţia şi dreptul de a suspenda pe acest temei juridic aplicarea prevederilor deciziei de finanţare şi plăţii tuturor sumelor solicitate, fără a fi afectată posibilitatea suspendării plăţilor către beneficiari în baza prevederilor cuprinse în decizia sau acordurile de finanţare, conform alin. (3) din norma analizată.

Dispoziţia legală este clară şi neechivocă, scopul acesteia fiind uşor de identificat, fără a se putea trage concluzia că s-au avut în vedere şi alte situaţii juridice decât cea menţionată în ipoteza art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011.

Or, în cauză sesizarea nu a fost făcută de intimată, aşa încât suspendarea plăţilor subvenţiilor pentru acest temei, este nelegală şi se impunea a fi sancţionată.

GGC - CL