Application of conflict-of-interest norms to parliamentarians and non-retroactivity of integrity agency evaluation procedures

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 3 noiembrie 2015, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x emis de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1673 din 20 mai 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi s-a anulat Raportul de evaluare nr. x din 13 octombrie 2015, emis de pârâtă, aceasta din urmă fiind obligată la plata sumei de 2.550 RON cheltuieli de judecată către reclamant.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 1673 din 20 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv pentru care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi, rejudecând, respingerea în tot a acţiunii reclamantului, ca nefondate.

În motivarea recursului recurenta-pârâtă critică faptul că instanţa de fond a reţinut că emiterea raportului de evaluare a fost efectuată cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii întrucât fapta nu este incriminată de Legea nr. 161/2003, care nu este aplicabilă, dată fiind calitatea de deputat a persoanei evaluate, având în vedere că în acest act normativ nu există o secţiune individualizată privind categoria deputaţilor şi senatorilor sub aspectul conflictelor de interese de natură administrativă.

Invocând prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României arată că, de fapt, conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin Legea nr. 161/2003 şi că nu are relevanţă faptul că legea care reglementează procedura ANI, de evaluare a activităţii contestatorului din perspectiva conflictelor de interese, a intrat în vigoare la data de 15 septembrie 2010, câtă vreme normele legale ce îl obligau pe reclamant să se abţină de la acţiuni ce îl plasează în ipoteza normelor instituite faţă de parlamentari erau în vigoare la data săvârşirii faptelor.

Susţine că activitatea ANI a fost reglementată iniţial prin Legea nr. 144/2007 şi, ulterior, drept consecinţă a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010, prin Legea nr. 176/2010, iar faptul că a urmat procedura de verificare prevăzută de Legea nr. 176/2010 nu înseamnă că verificarea se rezumă doar la situaţii ulterioare acesteia, câtă vreme faptele reclamantului erau interzise de prevederile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare la datele faptelor. Consideră că aceste dispoziţii sunt aplicabile, întrucât reprezintă cadrul general al reglementării conflictului de interese de natură administrativă, fiind incidente şi funcţiilor de demnitate publică, având în vedere că aceste categorii de funcţii fac parte dintre cele prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Recurenta-pârâtă susţine că faptul că starea de conflict de interese administrativ nu este individualizată pentru categoria parlamentarilor nu lipseşte de aplicabilitate textul general, instituit de art. 70 al legii, care este incident şi pentru categoria de demnitari din care reclamantul face parte, aşa cum este incident şi pentru toate categoriile de persoane prevăzute în Legea nr. 161/2003, care deţin funcţii de demnitate sau de autoritate publică, funcţii cu caracter public, şi anume funcţii publice.

Textele cu caracter general din lege, cum este art. 70, nu au o aplicabilitate condiţionată, ele producând efecte şi în mod singular, în ciuda reţinerilor instanţei de fond.

Mai arată că intimatul-reclamant şi-a exercitat atribuţiile funcţiei cu prioritizarea interesului personal, în detrimentul celui public, ce a constat în crearea unei situaţii favorabile pentru nora sa, care a obţinut în acest mod foloase patrimoniale pentru o perioadă de timp.

Precizează că în art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului a fost preluată definiţia incidentului de integritate reprezentat de conflictul de interese de natură administrativă, reglementat în art. 70 din Legea nr. 161/2003. Pe de altă parte, faptul că parlamentarilor le sunt aplicabile prevederile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003 reiese şi din Decizia Curţii Constituţionale nr. 81/2013.

Recurenta-pârâtă menţionează că jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi a Curţii Constituţionale este în sensul că art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003 se aplică şi parlamentarilor. De asemenea, o definiţie a conflictului de interese pentru funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.

În materia incidentelor de integritate Legea nr. 161/2003 reprezintă "dreptul substanţial", în timp ce Legea nr. 176/2010 reprezintă "dreptul procedural".

Pe fondul cauzei, arată că intimatul-reclamant a angajat în cadrul biroului său parlamentar pe doamna B., la acel moment nora sa, aceasta obţinând foloase patrimoniale în urma muncii prestate în calitate de consilier al deputatului A., astfel încât raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate este legal şi temeinic, prin admiterea acţiunii fiind nerespectat scopul normei juridice incidente, anume acela de prevenţie şi sancţionare a conflictului de interese.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu cheltuieli de judecată.

A susţinut că sentinţa recurată este temeinică şi legală, având în vedere că procedura de inspecţie s-a realizat în temeiul art. 8, art. 9, art. 10 lit. a), b), e), f) din Legea nr. 176/2010, act normativ intrat în vigoare la data de 5 septembrie 2010, fapta ce i se impută s-a produs în perioada septembrie 2009 - decembrie 2009, iar potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Astfel, în lumina art. 15 alin. (2) din Constituţie, se impune a se aprecia că interpretarea corectă a acestui text presupune recunoaşterea competenţei de evaluare a autorităţii pârâte atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, însă numai începând cu data de 5 septembrie 2010, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea mandatului, însă limitat tot la data de 5 septembrie 2010.

Consideră că o interpretare în sensul recunoaşterii competenţelor de control fără limită în timp ar fi contrară principiului neretroactivităţii legii. Mai mult, prevederile cuprinse în secţiunile din Titlul II - Proceduri de asigurare a integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, al Legii nr. 176/2010, care au servit drept temei şi pe baza cărora s-a fundamentat raportul de evaluare, respectiv dispoziţiile art. 8, art. 9, art. 10 lit. a), b), e), f), conţin deopotrivă norme de procedură, dar şi de drept material.

Din perspectiva principiului neretroactivităţii legii civile consideră că prevederile Legii nr. 176/2010 sunt aplicabile situaţiilor juridice născute sau apărute după intrarea în vigoare a legii, respectiv după septembrie 2010 şi nicidecum unor situaţii juridice preexistente, în acest sens fiind şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrucât niciuna dintre ipotezele prevăzute de art. 34 din Legea nr. 176/2010, menite tocmai a reglementa situaţiile tranzitorii şi a corela prevederile celor două acte normative, nu este incidentă în cauză, întrucât din cuprinsul normei citate reiese că legiuitorul se raportează la data intrării în vigoare a legii ca la un moment de referinţă, iar faţă de intimatul-reclamant nu au existat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, niciun fel de alte proceduri de verificare sau evaluare.

Referitor la excepţia prescripţiei răspunderii civile, care guvernează raporturile de natură administrativă, arată că fapta care i se impută s-a produs în perioada septembrie 2009 - decembrie 2009, iar Agenţia Naţională de Integritate s-a autosesizat la data de 3 martie 2015, or, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

În materie civilă se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, dat fiind momentul săvârşirii faptei, iar recurenta-pârâtă s-a sesizat din oficiu la data de 3 martie 2015, astfel că în momentul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei, instanţa de contencios administrativ urmează a verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile.

În ce priveşte aplicabilitatea dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, arată că art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcţiile şi demnităţile publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află şi calitatea de deputat, alte conflicte de interese fiind prevăzute la art. 99 - 101 din Legea nr. 161/2003 care, de asemenea, nu se aplică membrilor Parlamentului şi nici legea specială, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, nu reglementează conflictul de interese invocat de pârâtă, sens în care invocă Deciziile Curţii Constituţionale nr. 81/2013 şi nr. 195/2013.

Potrivit art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, în cazul angajării personalului birourilor parlamentare ale deputaţilor, pe baza unui contract de muncă pe durată determinată, încadrarea salariaţilor se face prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaţilor, la propunerea deputaţilor în cauză. De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 26 alin. (8) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a serviciilor Camerei Deputaţilor, numirea în funcţii a personalului la birourile parlamentare din circumscripţiile electorale se face la propunerea deputatului respectiv.

Consideră că la încheierea contractului civil nr. x din 1 septembrie 2009 au fost respectate prevederile legale sus-menţionate, iar cerinţele de legalitate au fost verificate de compartimentele de specialitate ale Camerei Deputaţilor.

Mai susţine că potrivit art. 53 din legea fundamentală, restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi este posibilă numai prin lege şi numai dacă se impune pentru situaţiile expres prevăzute în acest articol şi, fiind instituite cu titlu de excepţie, dispoziţiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare şi aplicare. Totodată, extinderea interpretării Legii nr. 161/2003 şi aplicarea ei la persoane care ocupă funcţii de demnitate publică, fără o prevedere expresă, constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru reţinerea în concret a existenţei conflictului de interese se impune ca decizia să depindă exclusiv de voinţa persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică şi de interesul personal urmărit, ceea ce nu este cazul în speţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimatul reclamant a contestat Raportul de evaluare nr. x/13 octombrie 2015 emis de Agenţia Naţională de Integritate prin s-a reţinut că, în calitate de deputat, s-a aflat în conflict de interese, conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât a încheiat contractul civil nr. x/1 septembrie 2009 prin care nora sa, B., a fost angajată în funcţia de consilier în cadrul Biroului parlamentar al reclamantului, veniturile încasate în urma activităţii desfăşurate fiind în cuantum de 3.302 RON.

Curtea a admis acţiunea şi a anulat raportul de evaluare considerând că este neîntemeiată excepţia prescripţiei răspunderii invocată de reclamant, dar a apreciat că este întemeiată afirmaţia reclamantului cu privire la încălcarea principiului neretroactivităţii legii noi, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, conform căruia nu se pot aplica dispoziţiile legii noi unor fapte sau situaţii juridice ale căror efecte s-au produs sub imperiul legii vechi. În acest sens, Curtea a observat că fapta care se impută reclamantului s-a produs în perioada septembrie 2009 - decembrie 2009, când erau în vigoare dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

Curtea a reţinut că art. 70-79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcţiile şi demnităţile publice prevăzute la art. 72-79, între care nu se află şi calitatea de deputat, alte conflicte de interese fiind prevăzute la art. 99 - 101 din Legea nr. 161/2003 care nu se aplică, de asemenea, membrilor Parlamentului. Astfel, norma juridică generală prevăzută la art. 70-71 nu se poate invoca făcând abstracţie de normele juridice speciale prevăzute la art. 72-79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003.

De altfel, nici legea specială, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, nu reglementează conflictul de interese invocat de pârâtă, având în vedere Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 81/27 februarie 2013 prin care: "Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată, în raport cu criticile formulate, că dispoziţiile Legii pentru modificare şi completare Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor sunt neconstituţionale după cum urmează: Art. I pct. 14, în ceea ce priveşte art. 191 alin. (1) şi (2) referitor la "Conflictul de interese."

Prin Decizia nr. 195 din 3 aprilie 2013, Curtea Constituţională a dispus: "Admite în parte obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 51 de deputaţi aparţinând Grupului Parlamentar al C. şi constată că dispoziţiile art. I pct. 14 (referitoare la introducerea art. 191 alin. (1) din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor sunt neconstituţionale."

Fiind instituite cu titlu de excepţie, dispoziţiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare şi aplicare. Legea nr. 161/2003, în materia conflictului de interese, nu conţine nicio dispoziţie care să se refere la deputaţi sau senatori. Extinderea interpretării legii şi aplicarea ei la persoane care ocupă funcţii de demnitate publică, fără o prevedere expresă, constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte precizează că nu poate proceda la analizarea susţinerilor din întâmpinarea formulată de intimatul reclamant, referitoare la excepţia prescripţiei răspunderii civile, întrucât instanţa de fond a considerat că este neîntemeiată această excepţie, iar reclamantul nu a formulat recurs incident în condiţiile în care pârâta a declarat recurs împotriva sentinţei prin care a fost admisă acţiunea.

Criticile aduse soluţiei de respingere a excepţiei prescripţiei răspunderii civile nu pot fi formulate în cadrul întâmpinării depuse în dosarul de recurs, ci, în măsura în care considera că este nelegală respingerea acestei excepţii de către prima instanţă, reclamantul avea posibilitatea să declare, la rândul său, recurs incident, în conformitate cu art. 494, raportat la art. 472 din C. proc. civ., faţă de împrejurarea că pârâta declarase recurs principal împotriva sentinţei.

În consecinţă, legalitatea sentinţei va fi examinată exclusiv prin prisma criticilor din cererea de recurs, fără analizarea argumentelor invocate prin cererea de chemare în judecată, pe care instanţa de fond le-a respins.

Înalta Curte constată că este fondată critica privind greşita reţinere de către prima instanţă a încălcării principiului neretroactivităţii legii, având în vedere că la data săvârşirii faptei imputate reclamantului, respectiv perioada septembrie 2009 - decembrie 2009, era în vigoare Legea nr. 161/2003 prin prisma căreia a fost reţinută existenţa conflictului de interese, astfel că normele de drept material nu au fost aplicate retroactiv, fiind în vigoare la data faptei.

Împrejurarea că Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, care reglementează, printre altele, procedura de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, a intrat în vigoare la data de 15 septembrie 2010, nu este de natură să conducă la încălcarea prevederilor constituţionale care consacră acest principiu, recurenta fiind abilitată să realizeze această evaluare încă din anul 2007, prin Legea nr. 144/2007.

Legea nr. 176/2010 este o consecinţă a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010, dar nu se poate considera că în temeiul său recurenta poate proceda numai la evaluarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor ivite după intrarea sa în vigoare, întrucât în perioada septembrie 2009 - decembrie 2009 recurenta avea competenţa de a evalua conflictul de interese în care s-a aflat reclamantul, modificarea reglementată de această lege vizând procedura de evaluare, ca urmare a deciziei sus menţionate. Legea nr. 176/2010 nu constituie actul normativ prin care este abilitată pentru prima dată ANI să evalueze conflictele de interese şi incompatibilităţile, astfel că această evaluare poate viza şi incidentele de integritate existente înainte de intrarea ei în vigoare, cum este cazul de faţă, procedura de evaluare urmând să fie cea reglementată de noul act normativ adoptat după decizia Curţii Constituţionale.

A accepta punctul de vedere exprimat de intimatul reclamant ar echivala cu lipsirea de efecte juridice, pentru perioada anterioară modificării şi completării Legii nr. 144/2007 prin legea în discuţie, a actului normativ care reglementează conflictele de interese şi incompatibilităţile, respectiv Legea nr. 161/2003.

Nu se poate reţine aplicarea retroactivă a legii câtă vreme la data demarării procedurii de evaluare Legea nr. 176/2010 era în vigoare, iar competenţa recurentei de evaluare a conflictului de interese ivit în anul 2009 era stabilită prin actul normativ modificat de Legea nr. 176/2010, act normativ anterior apariţiei conflictului de interese.

Intimatul reclamant susţine în întâmpinare că fapta nu putea fi evaluată şi determinată ca reprezentând conflict de interese în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară.

Susţinerea nu poate fi reţinută pentru că porneşte de la o premisă eronată, aceea că fapta este calificată conflict de interese în baza Legii nr. 176/2010 şi nu în baza Legii nr. 161/2003. Aşa cum s-a arătat, Legea nr. 161/2003 conţine norme de drept material care reglementează conflictul de interese, în temeiul său fiind determinată fapta ca reprezentând conflict de interese şi, în mod evident, fiind în vigoare în perioada septembrie 2009 - decembrie 2009, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului neretroactivităţii legii.

Interpretarea pe care intimatul reclamant o dă art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, respectiv că se recunoaşte competenţa pârâtei de evaluare atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, însă numai începând cu data de 5 septembrie 2010, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea mandatului, însă limitat tot la data de 5 septembrie 2010, este lipsită de fundament din moment ce această competenţă, aşa cum s-a precizat, este reglementată de Legea nr. 144/2007, modificările intervenite prin Legea nr. 176/2010 vizând procedura de evaluare şi nu competenţa recurentei în acest domeniu.

Înalta Curte constată că disp. art. 8, art. 9, art. 10 lit. f), art. 11 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010, invocate de intimatul reclamant, nu constituie norme de drept substanţial, ci de drept procedural, guvernate, în temeiul art. 24 C. proc. civ., de legea în vigoare la data declanşării procedurii, fie administrative, fie jurisdicţionale, şi care nu se supun principiului tempus regit actum.

Cât priveşte invocarea disp. art. 1 din C. civ. din 1864, art. 6 din noul C. civ. intrat în vigoare la data de 1 octombrie 2011, care reglementează principiului neretroactivităţii legii, instanţa de control judiciar reţine că acestea sunt norme de drept substanţial care nu se aplică în materie procesuală.

Nu este lipsit de relevanţă în context nici faptul că această problemă de drept ridicată de intimatul reclamant, a încălcării principiului neretroactivităţii legii, a suscitat interpretări diferite la nivelul instanţei supreme, care au fost însă unificate în jurisprudenţă, opinia majoritară fiind consemnată în procesul-verbal de unificare a practicii din data de 30 iunie 2014, în sensul că nu este încălcat principiul neretroactivităţii legii civile în situaţia în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispoziţiile de drept substanţial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, cu privire la raporturi juridice născute şi epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi.

Înalta Curte constată că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se aplică şi deputaţilor şi senatorilor, întrucât nu există niciun argument juridic care să justifice, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a principiilor prevăzute prin art. 71 din acelaşi act normativ, reţinerea unui tratament diferit pentru persoanele care ocupă respectivele demnităţi publice.

Instanţa de control judiciar reţine că, deşi conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituţie, care nu se referă la această situaţie reglementându-se doar incompatibilităţile, dispoziţiile din legi şi regulamente referitoare la problema în discuţie trebuie să respecte cadrul constituţional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităţilor şi interdicţiilor în cazul deputaţilor şi senatorilor.

Actele normative relevante pentru reglementarea, în cazul parlamentarilor, a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt, pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006, şi regulamentele celor două camere ale Parlamentului.

Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Aceeaşi definiţie a fost preluată în dispoziţiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secţiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităţilor şi ale interdicţiilor, cu menţiunea că noţiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006, în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.

O definiţie a conflictului de interese pentru funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei conform căruia:

"Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus".

Deşi statutul constituţional şi legal al deputaţilor şi senatorilor este diferit de statutul funcţionarilor publici, existând particularităţi cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferenţa de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, pentru a se reţine că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese.

Aceste dispoziţii se interpretează şi se aplică coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003, iar, din conţinutul Titlului IV - "Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice" al acestei legi, rezultă că regimul incompatibilităţilor şi conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcţii publice, în care se includ atât funcţiile publice administrative, cât şi funcţiile de demnitate publică: Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, consilierii prezidenţiali şi consilierii de stat din Administraţia prezidenţială, primul ministru, miniştrii, miniştrii delegaţi, secretarii şi subsecretarii de stat, inclusiv funcţiilor asimilate acestora, prefecţii şi subprefecţii, magistraţii, aleşii locali, funcţionarii publici.

Se reţine, de asemenea, că nu se justifică o diferenţă de tratament juridic pentru deputaţi în raport cu celelalte categorii de persoane care ocupă funcţii/demnităţi publice şi cărora li se aplică dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care nu există nicio normă de excepţie pentru această categorie de persoane, art. 70 nu face niciun fel de distincţie între categoriile de persoane care ocupă funcţii/demnităţi publice, iar din perspectiva obiectului şi scopului acestei reglementări - care vizează asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale - toate persoanele menţionate se află în aceeaşi situaţie juridică, circumscrisă încă din titlu reglementării, prin sintagma funcţii şi demnităţi publice, în considerarea cărora le revin obligaţii specifice.

Parlamentarii fac parte din categoria de persoane cărora legea le este aplicabilă (art. 1 pct. 3 din Legea nr. 176/2010), îndeplinesc o funcţie de demnitate publică ce se supune principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, aceste principii fiind pe deplin compatibile cu principiile şi regulile de conduită parlamentară stabilite prin statutul deputaţilor şi senatorilor (art. 9-11 din Legea nr. 96/2006 - principiile: interesului naţional; al legalităţii şi al bunei credinţe; al transparenţei), ceea ce înseamnă că se pot afla în situaţia unui conflict de interese dacă un interes personal de natură patrimonială le-ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce le revin în executarea mandatului.

Înalta Curte constată că prezintă relevanţă în cauză considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicate în Monitorul Oficial nr. 136/14 martie 2013, prin care Curtea Constituţională a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor reţinând că, în vederea asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeaşi situaţie juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcţii şi demnităţi publice", în considerarea căreia le revin obligaţii specifice.

A mai constatat instanţa constituţională că situaţia deputaţilor şi a senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeaşi cu a celorlalte categorii de demnitari şi funcţionari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiaşi regim juridic în materia conflictului de interese, atât funcţionarilor publici administrativi, cât şi celorlalţi titulari de funcţii/demnităţi publice.

În raport cu aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat în mod greşit prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, sub aspectul câmpului de aplicare, atunci când a reţinut că acestea nu sunt aplicabile tuturor categoriilor de persoane care exercită demnităţi sau funcţii publice, respectiv deputaţilor şi senatorilor.

Prin urmare, este fondată critica referitoare la considerentul primei instanţe vizând lipsa unui temei legal pentru constatarea conflictului de interese în cazul deputaţilor şi senatorilor, din interpretarea teleologică şi logică a dispoziţiilor art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003 rezultând că acest temei există.

Înalta Curte reţine că sunt îndeplinite şi celelalte condiţii prevăzute în definiţia cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând fi reprezentat şi de un beneficiu patrimonial pe care o rudă, afin sau o persoană apropiată îl obţine ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, de natură a influenţa exercitarea cu obiectivitate a atribuţiilor.

În privinţa condiţiei referitoare la interesul personal de natură patrimonială, în sensul prevederilor textului de lege sus menţionat, Înalta Curte reţine că aceasta este îndeplinită atât timp cât acţiunile reclamantului au avut ca finalitate angajarea soţiei fiului său la biroul parlamentar, care a încasat remuneraţia cuvenită, ceea ce a produs consecinţe în patrimoniul familial, împrejurare ce se circumscrie textului de lege menţionat, fiind irelevantă susţinerea că drepturile salariale obţinute de nora sa reprezintă contraprestaţia ce se cuvine salariatului pentru munca prestată în baza contractului individual de muncă.

Totodată, se reţine că art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu cere dovedirea influenţării atribuţiilor oficiale ale reclamantului, ci doar evidenţierea faptului că interesul personal de natură patrimonială pare să influenţeze aceste atribuţii care sunt contrare principiilor ce stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice.

Astfel, angajarea norei în cadrul biroului parlamentar este de natură să creeze aparenţa că intimatul reclamant nu îşi desfăşoară activitatea cu imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi mai ales, că nu pune interesul public în centrul deciziilor sale, ci dimpotrivă, are în vedere propriile interese şi pe cele ale familiei sale.

Înalta Curte apreciază că prezintă relevanţă, de asemenea, faptul că jurisprudenţa consolidată a instanţei supreme este în sensul că se aplică deputaţilor disp. art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, în acest sens fiind pronunţate, cu titlu de exemplu, Deciziile: nr. 6874/2013, nr. 7487/2013, nr. 565/2014, nr. 2201/2014, nr. 2312/2015 şi nr. 2314/2014, nr. 1992/2015, nr. 1899/2017, nr. 3469/2018.

Această jurisprudenţă este importantă prin prisma rolului constituţional ce revine instanţei supreme, de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 1673 din 20 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 iunie 2019.

GGC - CL