Judicial annulment of government ordinances is inadmissible, as they require constitutional review rather than administrative litigation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 20 mai 2015, sub nr. x/2015, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD. şi EE. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României au solicitat suspendarea O.U.G. nr. 95/2014 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989, precum şi faţă de persoanele care şi-au jertfit viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, publicată în M. Of. nr. 969/30.12.2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015 publicată în M. Of. nr. 44/19.01.2015.

Cererea a fost completată la primul termen de judecată în faţa primei instanţe, reclamanţii solicitând şi anularea O.U.G. nr. 95/2014, respectiv a H.G. nr. 99/2015, depunând şi o excepţie de neconstituţionalitate a acestor acte normative.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2719 pronunţată la 22 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare, ca inadmisibilă, a respins cererea în anularea O.U.G. nr. 95/2014, ca inadmisibilă şi a respins, ca neîntemeiată cererea în anularea H.G. nr. 99 din 10 februarie 2015, formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD. şi EE., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

De asemeni a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs şi motivele de recurs invocate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., solicitând admiterea recursului şi, în rejudecarea cauzei să se admită cererea de de suspendare a O.U.G. nr. 95/2014.

În critica sentinţei recurate, recurenţii-reclamanţi au susţinut că prima instanţă a reţinut în mod greşit că cererea este inadmisibilă, deoarece reclamanţii ar fi indicat, în principal, ca temei de drept art. 9 din Legea nr. 554/2004, republicată, şi că respectiv aceştia au solicitat instanţei să constate neconstituţionalitatea actului administrativ şi nu nelegalitatea lui, aşa cum prevăd art. 14 şi 15 din aceiaşi Lege.

Recurenţii-reclamanţi susţin că cererea de chemare în judecată este respinsă pe considerentul că potrivit prevederilor art. 1 - 8 din Legea nr. 554/2004, republicată, O.U.G. nu este un act administrativ, ci unul normativ.

Aceştia apreciază că interpretarea dată de prima instanţă este greşită, deoarece din definiţia actului administrativ rezultă că, "act administrativ, este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publica, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice". Iar, în conformitate cu jurisprudenţa instanţei supreme, recurenţii au susţinut că O.U.G. este un act normativ unilateral asimilat actului juridic administrativ.

Recurenţii-reclamanţi apreciază că, instanţa de fond se află într-o evidentă eroare reţinând că în principal, reclamanţii au invocat doar neconstituţionalitatea, deşi în fapt aceştia au cerut ca instanţa să constate doar nelegalitatea actului juridic, şi pe acest motiv să dispună suspendarea lui până la soluţionare cererii de anulare a acestuia. Iar în ceea ce priveşte neconstituţionalitatea au formulat o cerere separată, întemeiată pe prevederile art. 29 Legea nr. 47/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

În drept, criticile invocate de recurenţii-reclamanţi se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului şi s-a dispus comunicarea acestuia către părţi, prin încheierea din 08 mai 2018.

Prin Rezoluţia din 31 octombrie 2018, Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecată pe fond a recursului.

În motivarea acestei rezoluţii s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă, precum şi a probatoriului administrat în cauză în faţa primei instanţe, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanţii, A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD. şi EE. au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat iniţial suspendarea O.U.G. nr. 95/2014 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989, precum şi faţă de persoanele care şi-au jertfit viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004. Ulterior la primul termen de judecată, reclamanţii au solicitat şi anularea O.U.G. nr. 95/2014, respectiv a H.G. nr. 99/2015, depunând şi o excepţie de neconstituţionalitate a acestor acte normative.

Înalta Curte apreciază că, instanţa de fond a interpretat corect cauza dedusă judecăţii, apreciind că atât în ceea ce priveşte cererea în suspendare, cât şi pe cea în anulare, acţiunea reclamanţilor este inadmisibilă.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond (…)".

Obiectul suspendării executării îl reprezintă un act administrativ unilateral, care, însă, obligatoriu, trebuie să poată face obiectul şi al unei acţiuni în anulare. Înalta Curte, constată că instanţa de fond a procedat în mod corect pentru soluţionarea cauzei, când a optat cu prioritate spre a stabili ce caracter au actele a căror suspendare şi anulare se solicită.

În speţă, reclamanţii solicită suspendarea/anularea unei ordonanţe şi a unei hotărâri de Guvern.

Înalta Curte este în acord cu raţionamentul juridic propus de prima instanţă, conform căruia, ordonanţele de Guvern nu pot face obiectul controlului judecătoresc, ci numai al controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, având în vedere următoarele:

În conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi,eventual, reparaţii pentru daune morale."

În ceea ce priveşte ordonanţa de Guvern, Înalta Curte reţine că acest act nu este un act administrativ unilateral, ci un act administrativ de autoritate, cu putere de lege, emis de Guvernul României, în temeiul art. 115 din Constituţia României, potrivit principiului delegării legislative. Aşadar, fiind act prin natura sa cu caracter legislativ, deoarece reglementează relaţii sociale ce ţin de domeniul legii, determinat de raporturile dintre Guvern şi Parlament, controlul asupra acestui presupune un caracter special.

În conformitate cu prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte acţiunile ce se pot exercita împotriva ordonanţelor de Guvern, acestea pot avea ca obiect doar: acordarea de despăgubiri pentru prejudicii cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestor ordonanţe şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

În ceea ce priveşte acţiunile în contencios administrativ împotriva ordonanţelor de Guvern, Înalta Curte aminteşte şi că, în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale s-a statuat că, legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Înalta Curte, constată că şi în ceea ce priveşte suspendarea/anularea H.G. nr. 99/2015, solicitată prin cererea completatoare, instanţa de fond a reţinut în mod corect că în fapt reclamanţii au prezentat aceleaşi motive indicate în cererea principală care vizează O.U.G. nr. 95/2014. Astfel, în lipsa unor motive de nelegalitate care să vizeze în mod concret H.G. nr. 99/2005, instanţa a respins în mod corect şi acest capăt de cerere.

În ceea ce priveşte criticile recurenţilor-reclamanţi, conform cărora instanţa de fond a reţinut greşit că reclamanţii au invocat doar neconstituţionalitatea, deşi în fapt aceştia au cerut ca instanţa să constate doar nelegalitatea actului juridic, şi pe acest motiv să dispună suspendarea lui până la soluţionare cererii de anulare, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi se află în eroare. Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care a avut în vedere condiţiile de legalitate pentru investirea instanţei cu o cererea de suspendare şi de anulare a unei ordonanţe de Guvern, apreciind în mod corect că o astfel de cerere este inadmisibilă.

În concluzie, având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în care se încadrează criticile invocate de recurenţii-reclamanţi în susţinerea căii de atac, este neîntemeiat. Pentru aceste considerente, recursul urmează a fi respins, ca nefondat, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de declarat de către reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T. împotriva Sentinţei civile nr. 2719 din 22 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 iunie 2019.

GGC - CP