Civil liability for internal administrative annulment of contravention fines and prior exclusive judicial control over sanction legality

Şedinţa publică din data de 4 decembrie 2019

asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată şi judecata în primul ciclu procesual.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV a civilă la data de 23.05.2013, sub nr. x/2013, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A., B., C., D., E., F., G., obligarea pârâţilor B., C., D., E., F. şi G., în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 135.000 RON şi obligarea pârâtei A. la plata, către reclamantă, a sumei de 240.000 RON, toate sumele pretinse reprezentând despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat bugetului de stat prin faptele pârâţilor.

Prin sentinţa nr. 2102/03.12.2013, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV a civilă a respins acţiunea, ca inadmisibilă.

Prin decizia nr. 359/2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III a civilă a admis apelul formulat, a anulat sentinţa apelată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

După pronunţarea soluţiei de anulare cu trimitere pentru rejudecare dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă sub nr. x/2013*.

Prin sentinţa nr. 104/2017 Tribunalul Bucureşti, secţia a IV a civilă a admis excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei civile a Tribunalului Bucureşti în privinţa acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâţii C., D., E., F. şi G.; a înaintat acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice - A.N.A.P, în contradictoriu cu pârâţii menţionaţi, spre competentă soluţionare secţiei de contencios din cadrul aceleiaşi instanţe; a disjuns acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice - A.N.A.P, în contradictoriu cu pârâţii A. şi B., şi a acordat termen la data de 13.03.2017 în vederea continuării judecăţii.

Dosarul disjuns şi reţinut spre soluţionare de către secţia civilă a fost înregistrat sub nr. x/2017.

II. Hotărârea pronunţată în primă instanţă în rejudecare.

Prin sentinţa nr. 947 din 26 iunie 2017, pronunţată în dosar nr. x/2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins, ca nefondată, acţiunea formulată la data de 23.05.2013 de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice împotriva pârâţilor A. şi B. (astfel cum a fost disjunsă la data de 13.03.2017), având ca obiect despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat bugetului de stat; a obligat reclamanta la plata, către pârâtul B., a sumei de 6000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

III. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia nr. 727/A din 14 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV a civilă a respins, ca nefondat,apelul principal declarat de reclamantă împotriva sentinţei; a respins, ca nefondat, apelul incident declarat de pârâta A. împotriva aceleiaşi sentinţe; a obligat reclamanta la plata sumei de 5000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimatul B..

IV. Cererea de recurs principal.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, formulând, în esenţă, următoarele critici:

- Contrar celor reţinute de către instanţa de apel, actele sancţionatorii nu pot fi cenzurate decât de instanţele judecătoreşti,orice intervenţie de natură administrativă a unei instituţii/autorităţi publice asupra acestora fiind nelegală;

- Analiza plângerilor împotriva proceselor-verbale emise de reclamantă şi anularea unor fapte sancţionabile cuprinse în acestea, de către Colegiul Consultativ, sunt nelegale, raportat la atribuţiile reclamantei conform O.U.G. nr. 74/2005 şi H.G. nr. 525/2007, la regulamentele de organizare şi funcţionare aprobate prin ordinele preşedintelui ANRMAP, precum şi raportat la dispoziţiile legale în materie contravenţională şi de contencios administrativ. În acest sens, în mod greşit membrii Colegiului Consultativ şi preşedintele ANRMAP au decis anularea proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor emise de ANRMAP;

- Instanţele de judecată nu puteau să se pronunţe asupra legalităţii/nelegalităţii măsurii dispuse de preşedintele ANRMAP de înlocuire a amenzii contravenţionale cu sancţiunea avertismentului, în condiţiile în care nu fuseseră învestite cu o asemenea cerere;

- În mod greşit instanţa de apel reţine că preşedintele care a desemnat agentul constatator putea verifica actul de constatare şi sancţionare a contravenţiei înainte de a ajunge la instanţa de judecată şi putea opera modificări asupra acestuia atunci când considera sancţiunea nelegală, în condiţiile în care dreptul de a constata şi sancţiona contravenţiile din domeniul achiziţiilor publice aparţine agenţilor constatatori din cadrul ANRMAP, în conformitate cu dispoziţiile art. 295 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, aceste acte prezumându-se a fi legale până la o eventuală cenzurare a lor de către instanţă;

- Recurenta-reclamantă precizează că nu a învestit instanţa de judecată cu verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi, a ordinelor preşedintelui ANRMAP, şi a proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, ci cu verificarea legalităţii deciziilor Colegiului Consultativ privind exonerarea de la plata amenzii contravenţionale, respectiv transformarea acesteia în avertisment, prin raportare la dispoziţiile în materia contenciosului administrativ şi la prevederile legale în materie contravenţională;

- În mod greşit instanţa de apel a obligat reclamanta la plata cheltuielilor de judecată către intimatul B., fără a reconsidera suma solicitată cu acest titlu, în condiţiile în care intimatul nu a făcut dovada realităţii, necesităţii şi caracterului rezonabil al onorariului avocaţial, ci doar a făcut dovada unor cheltuieli exagerate, solicitate în mod nejustificat. Pe de altă parte, raportat la complexitatea cauzei şi la faptul că în soluţionarea acesteia nu a fost necesară decât depunerea unor înscrisuri, cuantumul sumei pretinse depăşeşte munca depusă de avocat.

V. Cererea de recurs incident.

La data de 27.02.2019 (data poştei), pârâta A. a formulat recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., învederând, în esenţă, următoarele:

- Acţiunea în răspundere civilă delictuală întemeiată pe dispoziţiile art. 998-999 C. civ. este inadmisibilă, întrucât raportul juridic dedus judecăţii este unul de drept public specific contenciosului administrativ;

- Reclamanta nu are calitate procesuală activă, întrucât este o instituţie de reglementare, monitorizare şi control cu statut special şi atribuţii specifice explicitate pe larg în art. 2 din H.G. nr. 525/2007, printre care nu se regăsesc atribuţii legate de urmărirea prejudiciilor pretins produse bugetului de stat;

- Reclamanta nu are interes în promovarea acţiunii, întrucât prejudiciul pe care îl invocă nu s-a produs în patrimoniul acesteia;

- Pârâta-intimata A. nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu a făcut decât să-şi exercite atribuţiile de serviciu;

- Dreptul material la acţiune este prescris, întrucât se pretinde că prejudiciile ar fi fost săvârşite la 18.03.2010, respectiv 22.03.2010, iar situaţia de drept invocată de către instanţă prin raportare la împrejurarea că reclamanta a cunoscut fapta şi prejudiciul abia în anul 2013 nu se raportează la adevărata situaţie de fapt;

- Acţiunea este lipsită de obiect, întrucât amenzile invocate au fost achitate, aşa cum impune O.G. nr. 2/2001. Această excepţie nu a fost analizată de către instanţa de apel, care s-a limitat la a o respinge, fără a expune argumentele pe care şi-a întemeiat această convingere.

VI. Procedura de filtru.

Înalta Curte, înregistrând dosarul ca recurs, a procedat, la data de 10.09.2018, la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar la data de 13.05.2019 la întocmirea unei completări la raport, ambele comunicate părţilor pentru ca acestea să depună puncte de vedere conform dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

La data de 03.06.2019 (data poştei) recurenta-reclamantă a depus punct de vedere la completarea la raportul de admisibilitate, prin care a solicitat admiterea recursului propriu.

VII. Apărări formulate

Prin întâmpinarea formulată la recursul principal în termen legal, pârâtul B. a invocat excepţia de nulitate a recursului pentru neîncadrare în motivele prevăzute de lege.

Prin întâmpinarea formulată în termen legal la recursul principal, pârâta A. a invocat excepţiile de inadmisibilitate, nulitate şi lipsă de interes, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului.

Prin întâmpinarea formulată în termen legal la recursul incident, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea acestuia.

VIII. Prin încheierea pronunţată în data de 02 octombrie 2019 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis în principiu atât recursul principal, cât şi recursul incident, apreciind că acestea îndeplinesc condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege.

IX. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Având în vedere că pe calea recursului incident formulat de pârâta A. este criticată soluţia de respingere a excepţiilor procesuale invocate de această pârâtă şi, în acelaşi timp, ţinând seama de faptul că, în spiritul prevederilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora este necesar a fi examinate cu prioritate excepţiile procesuale invocate în cauză, rămânând ca examinarea fondului să se facă, în măsura în care mai este necesară, ulterior, Înalta Curte apreciază ca oportun a analiza mai întâi recursul incident. Astfel fiind, cu privire la aceasta sunt de avut în vedere, prin raportare la motivele care îl susţin, următoarele;

Cu privire la motivul de recurs care vizează inadmisibilitatea acţiunii reclamantei:

Astfel cum rezultă din considerentele deciziei recurate, instanţa de apel nu a negat caracterul de drept public al raportului juridic existent între reclamantă şi pârâta recurentă în perioada în care aceasta a avut calitatea de preşedinte al Agenţiei Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (A.N.R.M.A.P.). Ceea ce instanţa de apel a socotit însă determinant în planul angajării răspunderii civile a pârâtei a fost faptul că raportul juridic de drept public - înţeles ca raport juridic care avea vocaţia de a antrena o răspundere specială, anume aceea prevăzută de art. 84 din Legea nr. 188/1999 - încetase la data promovării acţiunii civile de faţă, astfel că, în aceste condiţii, pârâţii nu mai deţineau calitatea necesară pentru a fi traşi la răspundere civilă în condiţiile Legii nr. 188/1999, înţelese în relaţie cu cele ale Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială.

În aceste condiţii, o acţiune civilă de drept comun, precum cea de faţă, rămânea un instrument juridic aflat la dispoziţia reclamantei pentru ca aceasta să încerce repararea prejudiciului despre care afirmă că ar fi fost cauzat prin faptele pârâţilor. În caz contrar s-ar ajunge ca reclamanta să fie pusă în imposibilitate de a se adresa justiţiei, negându-i-se, practic, dreptul de acces la o instanţă.

Cum bine a precizat instanţa de apel, Legea nr. 554/2004 (a contenciosului administrativ) nu putea fi, nici ea, considerată incidentă, câtă vreme în procesul de faţă nu s-a solicitat anularea unor acte administrative emise de pârâţi în exercitarea funcţiei ori angajarea răspunderii lor pentru vătămarea unor drepturi ale beneficiarilor respectivelor acte administrative, ci, de pe alte temeiuri, răspunderea civilă a pârâţilor.

Pretinsa validare a unora dintre actele administrative în discuţie de către instanţele de judecată nu ar putea avea, nici ea, semnificaţia unui fine de neprimire, o asemenea împrejurare nefiind, prin ea însăşi, de natură a împiedica promovarea acţiunii de faţă, aceasta fiind o chestiune care putea interesa în planul verificării pe fond a întrunirii condiţiilor privitoare la răspunderea civilă a pârâţilor.

Nefondată este şi critica potrivit căreia argumentul instanţei în apel privitor la încetarea calităţii specifice (de demnitar sau funcţionar public) a părţilor ca sursă a admisibilităţii acţiunii reclamantei ar fi unul cu caracter general, Curtea de Apel neindicând dispoziţiile legale încălcate de către pârâtă, căci din examinarea argumentaţiei la care instanţa de apel s-a oprit rezultă cu îndestulătoare claritate că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii are o susţinere juridică suficient de amplă şi clară. S-au arătat în considerentele deciziei raţiunile pentru care admisibilitatea acţiunii reclamantei a fost reţinută, elementele majore de argumentaţie fiind reprezentate de încetarea calităţii de demnitar a pârâţilor, de necesitatea de a-i facilita reclamantei accesul la justiţie ulterior intervenirii acestei împrejurări, precum şi de neîntrunirea condiţiilor legale pentru a se aplica dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privitoare la contenciosul administrativ.

Nu poate fi primit nici argumentul recurentei potrivit căruia acţiunea în răspundere civilă delictuală de drept comun ar fi inadmisibilă deoarece prejudiciul invocat nu s-ar produce direct în patrimoniul reclamantei, căci reclamanta nu a făcut decât să dea curs solicitării formulate de Curtea de Conturi în vederea recuperării de la pârâţi a afirmatului prejudiciu reţinut de aceasta.

Nu poate fi omis faptul că deşi amenzile aplicate de ANRMAP nu devin venituri evidenţiate în mod direct în bugetul acesteia, ANRMAP este o autoritate publică a cărei activitate se reflectă sub aspectul aplicării de amenzi contravenţionale, chiar dacă indirect, în bugetul statului. A considera altfel înseamnă a înţelege rigid şi formalist statutul juridic al reclamantei şi efectele juridice ale activităţii acesteia, ignorând natura, rolul şi implicaţiile acestei activităţi.

Cu privire la motivul de recurs care vizează lipsa de calitate procesuală activă a reclamantei.

În mod corect a apreciat instanţa de apel că reclamantei îi poate fi recunoscută calitate procesuală activă în cauză, aceasta promovând prezenta acţiune civilă ca o consecinţă a celor stabilite şi impuse de Curtea de Conturi prin decizia nr. 2/15.01.2013. În sensul acestei decizii, reclamanta era ţinută a lua măsurile legale necesare înlăturării pretinselor neregularităţi pe care Curtea de Conturi le-a constatat, astfel că, în concret, caracterul admisibil al unei acţiuni în răspundere civilă delictuală de drept comun face ca acest instrument juridic să poată fi utilizat de reclamantă, conferindu-i acesteia calitate procesuală activă.

În ce priveşte argumentul pârâtei recurente potrivit căruia ANRMAP nu avea nici un fel de atribuţii în legătură cu bugetul de stat, Înalta Curte a statuat deja mai sus că atribuţiile reclamantei şi statutul ei juridic, precum şi implicaţiile bugetare ale activităţii acesteia, nu trebuie înţelese rigid şi formalist, ci prin raportare la efectele pe care aceasta le generează, fie şi indirect, asupra bugetului statului.

Cu privire la motivul de recurs care vizează interesul reclamantei în promovarea acţiunii:

Cele menţionate de Înalta Curte la punctul precedent, în aserţiunile dedicate calităţii procesuale active a reclamantei, sunt în totul utile şi concluziei că reclamanta are interes în promovarea acţiunii civile de faţă. Câtă vreme Curtea de Conturi stabilise în sarcina reclamantei, prin decizia nr. 2/15.01.2013, obligaţia de a lua măsurile necesare pentru recuperarea veniturilor cuvenite bugetului de stat, iar entităţile controlate au obligaţia de a se conforma celor dispuse, reclamanta era ţinută a respecta cele stabilite în sarcina ei. Este de avut în vedere, sub acest aspect, că potrivit dispoziţiilor art. 64 din Legea nr. 94/1992, nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii şi a neurmăririi de conducerea entităţii a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracţiune.

Este de reţinut, în cauză, şi că prin evocata decizie a Curţii de Conturi s-a dispus inclusiv virarea la bugetul de stat a veniturilor recuperate, astfel că în aceste circumstanţe şi faţă de aceste obligaţii stabilite în sarcina reclamantei, interesul acesteia în promovarea acţiunii apare ca cert.

Cu privire la motivul de recurs care vizează lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtei recurente:

Acest motiv al recursului este, şi el, nefondat, instanţa de apel confirmând în mod legal atât soluţia primei instanţe privitoare la existenţa calităţii procesuale pasive a pârâtei, cât şi argumentele care au întemeiat-o.

Într-adevăr, atâta vreme cât s-a apreciat că o acţiune civilă precum cea de faţă este admisibilă, argumentele care întemeiază această statuare susţin, în egală măsură, şi concluzia că pârâta are legitimare procesuală în cauză. A considera astfel, în condiţiile în care reclamanta îşi întemeiază acţiunea pe fapte despre care afirmă că ar fi săvârşite în mod direct de către pârâţi, ar echivala, practic, cu a nega caracterul efectiv al acţiunii, transformând-o într-un instrument juridic lipsit de eficacitate, deci iluzoriu. Ceea ce prezintă relevanţă în planul stabilirii calităţii procesuale pasive este afirmarea de către reclamantă a împrejurării că pârâta însăşi, iar nu altcineva, ar fi săvârşit, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, fapte ilicite cauzatoare de prejudicii. Or, acest esenţial fundament al acţiunii reclamantei era suficient pentru a-i recunoaşte pârâtei calitatea procesuală pasivă; existenţa ori nu, în concret, a unor fapte care, cu adevărat, să poată fi considerate din punct de vedere legale ca fiind ilicite şi cauzatoare, cu vinovăţie, de prejudiciu reprezintă o altă chestiune juridică, ea interesând sub aspectul soluţionării pe fond a cauzei, iar nu în planul verificării calităţii procesuale pasive a pârâtei. O astfel de concluzie are ca evident reper prevederile art. 36 teza finală C. proc. civ., potrivit cărora existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond.

Cu privire la motivul de recurs care vizează prescripţia dreptului la acţiune.

Înalta Curte consideră că soluţia la care prima instanţă şi cea de apel s-au oprit, apreciind că excepţia prescripţiei dreptului la acţiune trebuie respinsă, precum şi motivele pe care instanţa de apel le-a avut în vedere pentru a argumenta această soluţie, sunt legale.

Într-adevăr, posibilitatea cunoaşterii de către ANRMAP a faptului că, potrivit constatărilor făcute de Curtea de Conturi prin procesul-verbal de constatare înregistrat la reclamantă sub nr. x/29.11.2012 şi prin decizia nr. 2/15.01.2013, ar exista un prejudiciu cauzat prin afirmate fapte culpabile ale pârâtei recurente, a existat, pentru fiecare dintre faptele reproşate, încă de la data săvârşirii acestora. Aceste fapte, ca împrejurări reale şi obiective, puteau fi cunoscute de reclamantă anterior controlului efectuat de Curtea de Conturi, câtă vreme ele aparţineau unor angajaţi proprii ai reclamantei, conduita şi deciziile acestora concretizându-se în acte aflate în evidenţa reclamantei şi la dispoziţia acesteia.

Dacă sub aceste aspecte susţinerile pârâtei recurente sunt întemeiate, nu se poate însă tăgădui că promovarea unei acţiuni civile în justiţie de către reclamantă nu apărea însă, în concret, ca posibilă în perioada în care conducerea reclamantei era asigurată, din poziţiile de preşedinte, respectiv vicepreşedinte, de actualii pârâţi.

În condiţiile în care tocmai pârâţii aveau calitatea de emitenţi ai actelor juridice cu privire la care reclamanta afirmă că sunt un izvor al răspunderii civile delictuale a pârâţilor, iar pârâţii, pe timpul exercitării respectivelor funcţii, aveau prerogativa de a decide cu privire la promovarea unei acţiuni în justiţie având ca obiect recuperarea afirmatului prejudiciu, devin evident că aceştia nu ar fi decis promovarea în contra lor, de către reclamanta în numele şi pe seama căreia decideau, a unei acţiuni în reparaţie.

A existat, aşadar, o imposibilitate obiectivă de promovare a acţiunii de către reclamantă, în sensul principiului potrivit căruia "contra non valentem agere non curit praescriptio" (împotriva celui care nu poate acţiona nu curge prescripţia).

Dacă de esenţa instituţiei prescripţiei este sancţionarea stării de pasivitate a aceluia care, deşi avea posibilitatea de a-l acţiona în justiţie pe cel cu privire la care afirmă că i-a încălcat un drept, nu a făcut-o, aflându-se deci într-o culpabilă inacţiune, concluzia de tras în prezentul proces este că, în mod evident, reclamantei, ca autoritate publică, nu i s-ar putea reproşa că a nu chemat-o în judecată pe pârâta recurentă încă de la data săvârşirii faptelor pe care le consideră ilicite şi cauzatoare, cu vinovăţie, de prejudiciu.

Înalta Curte achiesează, aşadar, la raţionamentul pe care instanţa de apel l-a expus în considerentele deciziei sale.

Cu privire la motivul de recurs care vizează excepţia lipsa de obiect a cererii reclamantei şi nemotivarea de către instanţa de apel a soluţiei date acestei excepţii procesuale:

Deşi instanţa de apel nu s-a referit într-o manieră directă şi expresă la soluţia dată de prima instanţă excepţiei lipsei de obiect a cererii reclamantei, invocată de pârâta A., Înalta Curte are a observa că rezolvarea dată acestei critici rezultă, implicit, din soluţia de respingere ca nefondat a apelului pârâtei conjugată cu împrejurarea că instanţa de apel a păstrat în totul considerentele pe care Tribunalul le-a avut în vedere atunci când, ca primă instanţă, a respins excepţia procesuală în discuţie. Este important a observa, sub acest aspect, că prima instanţă a apreciat, în motivarea soluţiei sale, că împrejurarea potrivit căreia amenzile ar fi fost achitate, astfel că nu mai există un prejudiciu care să poată fi recuperat, reprezintă o chestiune care ţine de soluţionarea pe fond a cauzei şi care ar atrage cel mult o diminuare a despăgubirii, iar nu un temei al respingerii acţiunii ca lipsită de obiect.

Cum instanţa de apel a menţinut implicit aceste statuări ale primei instanţe, decizia atacată cu recurs neconţinând nicio dispoziţiile care să le infirme ori modifice, rezultă că le-a menţinut.

Deşi Înalta Curte este de acord că existenţa în cuprinsul deciziei a unei referiri exprese era mai oportună, consfinţind respectarea riguroasă a prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. (în raport de care în considerente trebuie să se arate, între altele, motivele pentru care s-au înlăturat cererile, înţelese în sens larg, ale părţilor), din examinarea raţionamentului de ansamblu al instanţei de apel şi a argumentelor care stau la baza soluţiei de respingere a apelurilor rezultă că nu s-a cauzat, în concret, o vătămare pârâtei, în sensul prevederilor art. 175 alin. (1) C. proc. civ., astfel încât să apară ca necesară anularea deciziei.

Faţă de toate cele ce preced, recursul incident trebuie respins ca nefondat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu privire la recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice (A.N.A.P., fostă ANRMAP).

Este de principiu că, în materia aplicării sancţiunilor contravenţionale, controlul legalităţii unei asemenea sancţiuni poate fi realizat doar de către instanţa de judecată, în cadrul plângerii formulate de persoana căreia sancţiunea i-a fost aplicată.

De la această regulă - a cărei valoare de principiu rezultă din prevederile art. 32 din O.G. nr. 2/2001 - legiuitorul poate institui însă şi derogări, stabilind că în anumite situaţii expres şi limitativ prevăzute un control de legalitate care să-l preceadă pe cel al instanţelor judecătoreşti poate fi realizat şi la nivelul entităţii care a constatat existenţa unei contravenţii şi a aplicat sancţiunea.

Astfel fiind, este de avut în vedere, în prezentul proces, că aşa cum bine a observat instanţa de apel, abia prin Legea nr. 76/2012 dispoziţiile art. 32 din O.G. nr. 2/2001 au fost modificate, stipulându-se expres în conţinutul acestora că judecătoria în cărei circumscripţie a fost sesizată contravenţia este competentă exclusiv să realizeze controlul aplicării şi executării sancţiunilor contravenţionale principale şi complementare.

Anterior acestui act normativ modificator dispoziţiile art. 32 din O.G. nr. 2/2001 nu instituiau o astfel de competenţă exclusivă în favoarea instanţei de judecată, ceea ce îngăduie concluzia că, la datele la care pârâţii au dispus anularea unor procese-verbale de contravenţie ori, după caz, înlocuirea sancţiunii amenzii cu aceea a avertismentului, respectiv în perioada 2010 - 2011, art. 32 alin. (1) din O.G. nu instituia o competenţă exclusivă a instanţei de judecată, potrivit celor deja arătate mai sus.

În aceste circumstanţe de reglementare la nivelul dreptului comun în materie era, într-adevăr, util a observa că prin H.G. nr. 525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice se stabilea, cu privire la atribuţiile preşedintelui acestei entităţi, că "organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legi, în domeniul achiziţiilor publice, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiei publice şi a operatorilor economici", fraza introductivă a art. 4 alin. (1) menţionând şi că preşedintele "conduce întreaga activitate a instituţiei".

Aceste dispoziţii legale trebuie puse în relaţie cu faptul că preşedintele ANRMAP desemna inclusiv persoanele care exercitau controalele privitoare la desfăşurarea activităţii de achiziţii publice şi, ca organ constatator, aplicau sancţiuni contravenţionale, în limitele legii, o astfel de prerogativă fiindu-i recunoscută preşedintelui prin dispoziţiile art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 525/2007, conform cărora "Sancţiunile prevăzute de lege pentru eludarea sau încălcarea prevederilor legale în domeniul achiziţiilor publice se aplică de persoane din cadrul A.N.R.M.A.P., împuternicite prin ordin al preşedintelui A.N.R.M.A.P."

În fine, Curtea de Apel a observat în mod util şi că potrivit art. 4 alin. (4) din H.G. nr. 525/2005 "Preşedintele are dreptul de a delega competenţe vicepreşedintelui, secretarului general şi direcţiilor din subordine", fiind oportun a reţine şi că potrivit art. 5 al aceluiaşi act normativ "Vicepreşedintele coordonează activitatea de supraveghere şi monitorizare şi îndeplineşte şi alte atribuţii delegate de către preşedinte. În absenţa preşedintelui, vicepreşedintele este înlocuitorul de drept al acestuia".

Coroborarea tuturor acestor dispoziţii legale, precum şi, în acelaşi spirit, observarea tuturor prerogativelor şi atribuţiilor stabilite prin lege (înţeleasă lato sensu) în favoarea preşedintelui sau, după caz, a vicepreşedintelui, trimite la concluzia că, aşa cum a stabilit instanţa de apel, în perioada de referinţă ce interesează în prezentul proces preşedintelui ANRMAP (sau, după caz, vicepreşedintelui) le era implicit recunoscut dreptul de verifica legalitatea proceselor-verbale de constatare şi sancţionare întemeiate de agenţii contestatori din cadrul ANRMAP.

O asemenea prerogativă decurge din aceea, mai cuprinzătoare, de control al aplicării actelor normative în domeniul achiziţiilor publice recunoscută prin prevederile art. 9 alin. (5) lit. e) din H.G. nr. 525/2007, în condiţiile în care doar ulterior modificării prevederilor art. 32 din O.G. nr. 2/2001 prin Legea nr. 76/2012 legiuitorul şi-a exprimat în mod clar voinţa de a atribui exclusiv instanţelor de judecată prerogativa de a controla aplicarea şi executarea sancţiunilor contravenţionale principale şi complementare.

O astfel de verificare de natură internă, cu caracter graţios, făcută de preşedintelui (sau, după caz, de vicepreşedintele) ANRMAP, era, aşadar, îngăduită de dispoziţiile legale anterioare modificării aduse art. 32 din O.G. nr. 2/2001 prin Legea nr. 76/2012, în condiţiile în care conducerea ANRMAP avea, potrivit actelor normative constitutive şi de reglementare, nu doar prerogative şi atribuţii de reglementare, ci şi de supraveghere şi control.

Este fără relevanţă, în aceste condiţii, că analizarea plângerilor prealabile împotriva actelor administrative emise de autoritate sau de împuterniciţii acesteia, în realizarea atribuţiilor lor, a fost stabilită în sarcina Colegiului Consultativ al ANRMAP abia prin Ordinul nr. 509/14.09.2011 al preşedintelui acestei autorităţi, căci aşa cum s-a arătat, dispoziţiile H.G. nr. 525/2007 îngăduiau, în perioada 2010 - 2011, verificarea de către preşedinte a legalităţii proceselor-verbale de sancţionare întocmite de agenţii constatatori numiţi de el, aceasta fiind o formă de realizare a activităţii de supraveghere şi control.

Când legiuitorul a dorit să suprime o asemenea prerogativă, a făcut-o prin dispoziţii legale neechivoce, în acest sens fiind sus-evocata modificare adusă conţinutului art. 32 al O.G. nr. 2/2001 prin Legea nr. 76/2012.

Toate cele de mai sus, relevate în mod specific de instanţa de apel în cadrul considerentelor deciziei pronunţate, conduc, într-adevăr, la concluzia că actele administrative imputate de reclamantă pârâţilor nu au avut, la momentul întocmirii lor, un caracter ilicit. Prin urmare, corect a apreciat instanţa de apel că nu poate fi reţinută în sarcina pârâţilor săvârşirea unei fapte ilicite, precum şi că în lipsa caracterului ilicit al faptei, angajarea răspunderii civile a acestora în condiţiile dreptului comun (art. 998-999 C. civ.. 1864) nu este posibilă, ştiut fiind că neîndeplinirea cel puţin a uneia dintre condiţiile pretinse în mod obligatoriu de lege pentru angajarea răspunderii este suficientă pentru a se respinge acţiunea în dezdăunare pe care reclamantul o introduce.

Pe aceeaşi linie de gândire, nu mai apare ca necesar a se verifica dacă pârâţii au acţionat cu vinovăţie şi nici dacă, în concret, prin faptele lor au cauzat un prejudiciu.

Curtea de Apel a făcut, aşadar, o corectă interpretare şi aplicare a legii în legătură cu aspectele ce ţin de fondul acţiunii reclamantei, neputând fi primită susţinerea reclamantei recurente potrivit căreia s-ar impune admiterea recursului în considerarea motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Neîntemeiat este şi motivul de recurs prin care decizia dată în apel este criticată sub aspectul cheltuielilor de judecată acordate pârâtului intimat B..

Astfel cum stabileşte în termeni clari alin. (2) al art. 451 C. proc. civ., reducerea onorariului avocaţial de către instanţa de judecată este permisă numai atunci când acesta "este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei".

Prin urmare, o asemenea măsură procesuală este îngăduită exclusiv atunci când disproporţia dintre întinderea onorariului, pe de o parte, şi valoarea ori complexitatea cauzei sau activitatea desfăşurată în concret de avocat, pe de altă parte, toate analizate în circumstanţele particulare ale fiecărui proces, este vădită. Nu orice disproporţie îi permite, deci, judecătorului să dispună reducerea, ci numai aceea care, în concret, apare ca majoră şi semnificativă, legea subînţelegând că doar în asemenea circumstanţe ar putea fi reţinută existenţa unui abuz al părţii câştigătoare, abuz ce ar avea ca efect, în lipsa unei intervenţii corective a judecătorului, împovărarea excesivă, deci nejustificată, a părţii care a pierdut procesul.

În prezenta cauză suma de 5000 RON reprezentată de onorariul avocatului care a asigurat apărarea pârâtului B. nu apărea însă ca excesivă, complexitatea peste medie a pricinii, precum şi întinderea sumelor pretinse de reclamantă cu titlu de despăgubiri, trimiţând la concluzia că o intervenţie a instanţei întemeiată pe dispoziţiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ. nu apărea ca necesară.

Ţinând seama de toate cele arătate şi având ca fundament constatarea că instanţa de apel a făcut o interpretare şi aplicare corectă a legii, în temeiul prevederilor art. 496 coroborate cu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va dispune respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamantă.

În temeiul dispoziţiilor art. 451 alin. (1) şi art. 453 alin. (1) C. proc. civ. se va dispune obligarea reclamantei-recurente la a-i plăti intimatului B. suma de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu avocaţial.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate, recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice şi recursul incident formulat de pârâta A. împotriva deciziei nr. 727/A din 14 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Obligă recurenta-reclamantă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice să plătească intimatului pârât B., suma de 5000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 decembrie 2019.