Tort liability of public authorities for defective restitution legislation and delayed administrative proceedings under Law No. 10/2001

Şedinţa publică din data de 9 iulie 2020

Deliberând, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 10 noiembrie 2017 pe rolul Tribunalului Argeş, secţia civilă, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Comuna Rucăr prin primar şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, au formulat acţiune prin care au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâţilor la repararea prejudiciului în cuantum de 2.668.486,15 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea despăgubirilor acordate beneficiarilor conform Legii nr. 10/2001 şi valoarea despăgubirilor acordate conform Legii nr. 165/2013, cu cheltuieli de judecată.

În drept, au fost indicate dispoziţiile art. 194, art. 1.349, art. 1.531, art. 1.532, art. 1.385 C. proc. civ.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Argeş:

Prin sentinţa civilă nr. 69 din 22 februarie 2018 pronunţată de Tribunalul Argeş a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Comuna Rucăr, prin Primar şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Piteşti:

Prin decizia civilă nr. 418 din 29 ianuarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă a fost respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanta A..

4. Calea de atac formulată în cauză:

Împotriva deciziei civile nr. 418 din 29 ianuarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat în drept pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În motivare, reclamanta a arătat că instanţa de apel a încălcat:

- dispoziţiile art. 221 C. civ. şi art. 11 alin. (1) din Constituţie - deşi a reţinut că în cazul persoanelor juridice de drept public condiţiile antrenării răspunderii civile delictuale sunt aceleaşi ca şi în cazul persoanelor juridice de drept privat sau a persoanelor fizice (existenţa unei fapte ilicite, producerea unui prejudiciu, legătura de cuzalitate între faptă şi prejudiciu, vinovăţia), instanţa de apel a concluzionat în sens opus, statuând că nu se poate face abstracţie de specificul raporturilor în care statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt parte, neputându-se reţine că orice act sau acţiune care vatămă drepturile unei persoane reprezintă o faptă ilicită. În aceste condiţii, instanţa de apel a aplicat, prin analogie, principiile stabilite de CJUE în privinţa răspunderii statului pentru încălcarea normelor comunitare imputabilă legiuitorului/judecătorului;

- art. 1349 şi art. 1357 C. civ. - curtea de apel a reţinut încălcarea dispoziţiilor legale de către Comunca Rucăr, însă a apreciat că aceasta ar fi scuzabilă, în baza unor elemente care nu a fost nici invocate şi nici puse în discuţia părţilor. Caracterul scuzabil al faptei ilicite ţine de vinovăţie (condiţie pentru atragerea răspunderii civile delictuale) şi nu de existenţa faptei ilicite. Instanţa de apel a reţinut drept cauză care înlătură vinovăţia eroarea scuzabilă a Comunei Rucăr întemeiată pe faptul că nu se cristalizase o practică clară în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea Legii nr. 10/2001. În aprecierea recurentei-reclamante, acest lucru echivalează cu constatarea faptului că dispoziţiile Legii nr. 10/2001 nu erau accesibile şi previzibile, ceea ce ar conduce automat la răspunderea Statului pentru adoptarea unei legislaţii defectuase, ce face obiectul răspunderii civile a acestuia;

- prevederile art. 1 Protocolul 1 CEDO şi art. 44 din Constituţie - instanţa este în eroare cu privire la fapta ilicită imputată Statului, ce constă în adoptarea unei legislaţii defectuase, incapabile să asigure realizarea drepturilor prevăzute de lege şi/sau soluţionarea cererilor într-un termen rezonabil. Apreciază că, în ceea ce priveşte stabilirea faptei ilicite în sarcina Statului, nu prezintă relevanţă faptul că acesta a modificat legislaţia în anul 2013 şi că a stabilit altă modalitate de acordare a măsurilor reparatorii. Conform unei jurisprudenţe constante, ce a culminat cu hotărârea-pilot Maria Atanasiu şi alţii c. României, Curtea Europeană a reţinut că, deşi Legea nr. 10/2001 a deschis reclamanţilor accesul la o procedură administrativă, urmată, dacă este cazul, şi de una contencioasă, acest acces rămâne teoretic şi iluzoriu, nefiind în măsură să asigure, într-un termen rezonabil, restituirea imobilului sau plata unei indemnizaţii în favoarea persoanelor îndreptăţite;

- art. 6 CEO şi art. 21 alin. (3) din Constituţie - soluţionarea contestaţiei în termen de 10 ani depăşeşte durata rezonabilă a unui proces, iar punerea în executare a hotărârii în termen de 4 ani, depăşeşte de asemenea durata rezonabilă a unei executări;

- dispoziţiile art. 1381 şi art. 1385 C. civ. - emiterea greşită a dispoziţiei nr. 58/11.09.2001 şi durata excesivă (16 ani) până la stabilirea definitivă şi irevocabilă a dreptului la obţinerea măsurilor reparatorii au condus la pierderea şansei de a primi despăgubiri calculate la valoarea de piaţă de la data soluţionării notificării, stabiliă conform standardelor internaţionale de evaluare, conform Legii nr. 10/2001 în vigoare la data soluţionării notificării. Referirea instanţei la un prejudiciu cert, deşi în cauză a fost invocat un prejudiciu cauzat de pierderea unei şanse, dovedeşte, în aprecierea recurentei-reclamante, faptul că instanţa a aplicat greşit toate dispoziţiile legale.

5. Procedura de filtru:

Învestită cu soluţionarea recursului la 13 mai 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a procedat la comunicarea cererii de recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 490 alin. (2) C. proc. civ.

La 28 iunie 2019 a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, analizat în complet de filtru, dispunându-se comunicarea acestuia părţilor din cauză.

Constatându-se încheiată procedura prealabilă, în condiţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a dispus admisibilitatea în principiu a recursului şi a stabilit termen de judecată, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, pentru soluţionarea recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

În speţă, reclamanta a solicitat:

1. angajarea răspunderii civile delictuale a Comunei Rucăr, invocând săvârşirea unor fapte ilicite în legătură cu modul de soluţionare a notificării formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 de autorii săi - fapta ilicită ar consta în soluţionarea nelegală a notificării nr. x/19.07.2001, prin emiterea de către Comuna Rucăr a Dispoziţiei nr. 58/11.09.2001, cu nerespectarea prevederilor legale, faptă ce a determinat atacarea acestei decizii pentru corecta stabilire a suprafeţelor de teren pentru care urmau a fi stabilite măsurile reparatorii;

2. şi angajarea răspunderii civile delictuale a Statului Român - fapta care i se impută fiind legislaţia defectuoasă adoptată în materia restituirii imobilelor preluate abuziv anterior anului 1990 şi durata excesivă a procedurii de obţinere a măsurilor reparatorii.

Cu privire la prejudiciu, reclamanta a arătat că emiterea greşită a Dispoziţiei nr. 58/11.09.2001, precum şi durata excesivă până la stabilirea definitivă şi irevocabilă a dreptului la obţinerea măsurilor reparatorii prin echivalent au condus la pierderea şansei de a beneficia de prevederile Legii nr. 10/2001 şi de a obţine măsuri reparatorii prin echivalent evaluate la suma de 2.699.826,15 Iei, respectiv la valoarea de piaţă a imobilelor expropriate. Pierderea avantajului conferit de Legea nr. 10/2001 i-a cauzat în mod direct un prejudiciu, constând în diferenţa dintre valoarea despăgubirilor la care ar fi fost îndreptăţită conform art. 10 alin. (6) din Legea nr. 10/2001 şi valoarea despăgubirilor la care ar fi îndreptăţită conform art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013.

Astfel cum au reţinut şi instanţele de fond, pentru antrenarea răspunderii civile delictuale este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: existenţa unei fapte ilicite, existenţa unui prejudiciu material sau moral, legătura de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi existenţa culpei. În cazul persoanelor juridice de drept public, condiţiile antrenării răspunderii civile delictuale sunt aceleaşi ca şi în cazul persoanelor juridice de drept privat sau a persoanelor fizice.

În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, vizând pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 221 C. civ. şi art. 11 alin. (1) din Constituţie, recurenta-reclamantă apreciază că instanţa de apel ar fi făcut o analogie între condiţiile antrenării răspunderii civile delictuale în cazul persoanelor juridice de drept public şi specificul raporturilor în care statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt parte.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, se constată că în cauză nu s-a făcut nicio analogie, ci instanţa a explicat de ce emiterea unei dispoziţii, ce ulterior a fost modificată, nu înseamnă automat că s-a săvârşit o faptă ilicită. În acest context, instanţa de apel a reţinut că "nu se poate face însă abstracţie de specificul raporturilor în care statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt parte, neputându-se reţine că orice act sau acţiune care vatamă drepturile unei persoane reprezintă o faptă ilicită."

Curtea a reţinut apoi că pentru stabilirea unei răspunderi delictuale în sarcina Statului şi a unităţii administrativ-teritoriale, pot fi avute în vedere, ca reper, principiile stablite de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în răspunderea statului pentru încălcarea normelor comunitare imputabilă legiuitorului/judecătorului, anume: norma încălcată să confere drepturi persoanei vătămate, încălcarea să fie suficient de gravă şi să existe o legătură de cauzalitate directă între încălcare şi prejudiciul suferit de persoana particulară.

Neadoptarea unei legislaţii într-o anumită materie sau adoptarea unei legislaţii defectuase poate fi apreciată pe tărâmul obligaţiilor pozitive pe care un stat le are pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului, protejate de tratatele internaţionale la care România este parte, sau a celor reglementate pe terenul legislaţiei comunitare.

Fapta pentru care statul răspunde o reprezintă orice acţiune sau inacţiune din partea unei autorităţi de stat sau a unei persoane ce acţionează în cadrul funcţiei sale oficiale, aşadar orice asemenea act al unui organ al statului, al agenţilor sau funcţionarilor săi. Conduita pozitivă sau negativă trebuie să fie "ilicită", în sensul că a fost încălcată obligaţia de a acţiona într-un anumit fel, care asigură respectarea unui drept consacrat de Convenţia Europeană.

Pentru a putea invoca însă o astfel de nerespectare a obligaţiilor pozitive ce ar incumba statelor, este necesar ca cel care pretinde despăgubiri pentru că a suportat un prejudiciu să fie victima directă a nerespectării unor astfel de obligaţii, deci să aibă un drept recunoscut fie în virtutea legii, fie prin alte mijloace prevăzute de lege, care, fiind încălcat, să dea naştere la despăgubiri - acesta este sensul la care a făcut referirre curtea de apel.

Din perspectiva recurentei-reclamante, fapta ilicită a pârâţilor chemaţi în judecată constă, pe de o parte, în emiterea de către Comuna Rucăr a Dispoziţiei de restituire a imobilelor cu nerespectarea prevederilor legale, iar pe de altă parte, legislaţia defectuoasă adoptată de Statul Român în materia restituirii imobilelor preluate abuziv anterior anului 1990 şi durata excesivă a procedurii de obţinere a măsurilor reparatorii.

Or, în contextul procesual analizat, recurenta-reclamantă nu a demonstrat că s-ar fi săvârşit o faptă ilicită de către pârâta Comuna Rucăr (prin emiterea unei Dispoziţii apreciată, ulterior, parţial nelegală) şi nici de către pârâtul Statul Român (prin adoptarea unei legislaţii defectuase în materia restituirii imobilelor preluate abuziv).

Cu referire la cel de-al doilea motiv de recurs, ce vizează încălcarea art. 1349 şi art. 1357 C. civ., Curtea a reţinut că:

"Comuna Rucăr, prin organele cu atribuţii în materia reglementată de Legea nr. 10/2001, şi-a îndeplinit obligaţia ce îi revenea potrivit art. 26 din Lege, soluţionând în termen notificarea formulată de autorii apelantei. Este adevărat că măsurile dispuse prin dispoziţia primarului au fost modificate de instanţe, constatându-se că notificatorii erau îndreptăţiţi la măsuri reparatorii pentru o suprafaţă mult mai mare de teren, însă doar această situaţie nu poate fi considerată ca fiind o faptă ilicită a Comunei".

Astfel cum reiese din lecturarea considerentelor instanţei de apel, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de apel nu a reţinut încălcarea dispoziţiilor legale de către Comuna Rucăr şi nu a apreciat că această instituţie ar fi săvârşit o faptă ilicită, însă această faptă ar fi "scuzabilă". Instanţa a constatat doar că faptul emiterii Dispoziţiei primarului în soluţionarea notificării şi dispunerea unor măsuri ce ulterior au fost modificate de instanţe (după un proces îndelungat, în care s-au parcurs mai multe cicluri procesuale) - în sensul că notificatorii erau îndreptăţiţi la măsuri reparatorii pentru o suprafaţă mult mai mare de teren -, nu poate fi considerată ca fiind o faptă ilicită.

Inexistenţa faptei ilicite nu trebuia pusă, în mod distinct, în discuţia părţilor, astfel cum susţine recurenta-reclamantă, din moment acest aspect a fost analizat în răspunsul instanţei la critica din apel.

Într-adevăr, cum a punctat şi recurenta-reclamantă, caracterul scuzabil al faptei ilicite ţine de aprecierea vinovăţiei - o altă condiţie a atragerii răspunderii civile delictuale ce se cere a fi cumulativ îndeplinită. Acest aspect - faptul că ţine de vinovăţie caracterul scuzabil al faptei - nu ar duce la o altă soluţie, având în vedere că motivul respingerii acţiunii a fost acela al inexistenţei faptei ilicite. De altfel, reţinerea instanţei că ar fi scuzabilă încălcarea normelor legale, a fost enunţată în explicarea a ceea ce prezentase anterior ca fiind condiţiile avute în vedere de jurisprudenţa CJUE în stabilirea răspunderii civile a autorităţilor publice.

De asemenea, reţinerea instanţei a faptului că la momentul emiterii Dispoziţiei (11.09.2001) nu se cristalizase o practică clară în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea Legii nr. 10/2001 (normă intrată în vigoare la 14 februarie 2001), nu înseamnă în mod automat că norma nu era accesibilă şi previzibilă, cu consecinţa atragerii răspunderii celuilalt pârât - a Statului Român - pentru adoptarea unei legislaţii defectuase. Astfel cum recunoaşte chiar recurenta-reclamantă câteva fraze mai jos, "în cauză problemele cu Dispoziţia nr. 58/11.09.2001 nu sunt în legătură cu interpretarea şi aplicarea Legii nr. 10/2001, ci cu suprafeţele de teren asupra cărora autorii subsemnatei aveau drept de proprietate, aspect cu privire la care există evident experienţa instituţiilor locale."

Cu referire la critica privind încălcarea art. 1 Protocolul 1 CEDO şi art. 44 din Constituţie, se constată că instanţa nu a fost în eroare cu privire la fapta ilicită imputată Statului.

Astfel, la paginile 13-14 din decizie, instanţa a arătat de nu poate fi reţinută ca fiind o faptă ilicită susţinerile reclamantei privind adoptarea unei legislaţii defectuase, incapabile să asigure realizarea drepturilor prevăzute de lege şi soluţionarea cererilor într-un termen rezonabil.

Împrejurarea că legea a fost modificată ulterior emiterii deciziei, nu înseamnă că legislaţia este defectuasă. Modificarea legislativă, prin care s-a stabilit o altă modalitate de acordare a măsurilor reparatorii a intervenit în anul 2013, urmare a pronunţării hotărârii-pilot în cauza Maria Atanasiu şi alţii c. României. Aşa cum a reţinut instanţa de apel, modificarea legislaţiei privind măsurile reparatorii nu poate fi considerată o faptă ilicită a Statului, chiar dacă în urma modificărilor se reduce cuantumul despăgubirilor sau se adoptă un alt sistem de acordare a măsurilor reparatorii. Cât timp modificările legislative sunt justificate prin motive de utilitate publică, nu pot fi apreciate ca fiind fapte ilicite săvârşite de Stat, care deţine o marjă largă de apreciere, astfel cum s-a statuat şi în jurisprudenţa CEDO.

În ceea ce priveşte criticile ce fac referire la prejudiciu şi la pretinsa încălcare a art. 1381 şi 1385 C. civ., se reţine că motivarea instanţei de apel a vizat în principal inexistenţa faptei ilicite - aspect ce determină neanalizarea celei de-a doua condiţii (cumulative) pentru atragerea răspunderii civile delictuale - aceea a existenţei prejudiciului.

Răspunzând criticilor formulate prin motivele de apel, instanţa a arătat de ce nu poate fi reţinută ca fiind îndeplinită nici condiţia existenţei prejudiciului - la momentul soluţionării notificării, pentru terenurile a căror restituire în natură nu era posibilă nu se acordau despăgubiri în bani, ci măsurile reparatorii în echivalent prevăzute la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 (acordarea de titluri de valoare nominală, de acţiuni la societăţi comerciale ori compensarea cu alte bunuri sau servicii). De asemenea, valoarea invocată de reclamantă ca prejudiciu reprezenta valoarea stabilită de expertul tehnic judiciar la nivelul anului 2010, astfel încât nu se poate invoca o pierdere a unei şanse, respectiv a posibilităţii de a încasa suma stabilită de expert, ca urmare a soluţionării incorecte sau a trenării soluţionării notificării.

Pentru considerentele expuse, constatând legalitatea deciziei atacate, reţinând că aspectele de nelegalitate deduse judecăţii pe calea prezentului recurs sunt lipsite de temei, nefiind îndeplinite dispoziţiile art. 488 pct. 6 sau pct. 8 C. proc. civ. pentru casarea hotărârii, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei civile nr. 418 din 29 ianuarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iulie 2020.