Interim suspension of medical provider authorization restrictions: validity of "well-justified case" and "imminent damage" standards in review of subordinate health regulations

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 20 iulie 2017, astfel cum a fost precizată prin cererea depusă la 11 septembrie 2017, reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f), în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 3543 din 09 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes şi a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, dispunând suspendarea executării Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa nr. 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f), în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător", până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2017.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 3543 din 09 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanţei de fond ca fiind lacunară şi neconformă exigenţelor art. 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil, întrucât nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi nu analizează apărările formulate de pârâtă.

În ceea ce priveşte condiţiile de admitere a cererii de suspendare, recurenta-pârâtă arată că instanţa de fond a argumentat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat prin raportare la aspecte de legalitate a actului administrativ ce pot fi analizate doar în cadrul acţiunii în anulare, sens în care face trimitere la considerentele prin care se face o analiză paralelă a legislaţiei primare şi a celei secundare în materia dedusă judecăţii.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut că prevederea contestată are un caracter restrictiv, neţinând cont de faptul că aceasta reprezintă o garanţie a prestării unor servicii medicale de calitate.

Criticabil este şi argumentul instanţei de fond potrivit căruia necesitatea acestei restricţii nu rezultă din dispoziţiile legislaţiei primare, având în vedere că, prin inserarea acestei cerinţe, s-a urmărit obţinerea unei siguranţe suplimentară în ceea ce priveşte echipamentele utilizate de furnizorii de servicii medicale paraclinice care furnizează servicii în sistemul de asigurări sociale de sănătate. Întrucât asigurările sociale de sănătate reprezintă principalul sistem de finanţare destinat ocrotirii sănătăţii populaţiei, iar unul din obiectivele principale ale acestui sistem îl reprezintă protejarea intereselor persoanelor asigurate, conform art. 2, art. 30 şi art. 38 din Legea nr. 46/2003 privind drepturile pacientului, este justificat interesul asigurării unor servicii medicale de calitate, prin prevederea unor condiţii în sarcina furnizorilor de servicii medicale.

Recurenta-pârâtă a învederat că actul normativ a cărui suspendare se solicită a fost elaborat cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000, respectiv pe baza unui referat de aprobare comun al Ministerului Sănătăţii şi Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, prin care se justifică intervenţia normativă, principiile de bază şi finalitatea reglementării, precum şi efectele avute în vedere. Prin urmare, sub aspect procedural, nu a fost încălcat principiul legalităţii adoptării ordinului contestat, acesta respectând atât prevederile Legii nr. 95/2006, cât şi drepturile constituţionale ale persoanelor vizate.

În ceea ce priveşte prevederea contestată, recurenta-pârâtă a invocat Anexa nr. 20 la ordinul contestat, în cuprinsul căreia au fost reglementate criteriile de selecţie a furnizorilor de servicii medicale paraclinice şi criteriile privind repartizarea sumelor şi defalcarea numărului de investigaţii paraclinice. În cuprinsul criteriilor privind repartizarea sumelor şi defalcarea numărului de investigaţii paraclinice au fost reglementate cerinţe privind evaluarea capacităţii resurselor tehnice, în cadrul cărora, la cap. II pct. A, lit. f) se regăseşte prevederea contestată de reclamantă. Recurenta-pârâtă a susţinut că aceste criterii de natură tehnică au fost reglementate în mod expres şi, astfel, au fost cunoscute de toţi destinatarii actului normativ, inclusiv de reclamantă.

Totodată, recurenta-pârâtă a susţinut că elaborarea Ordinului nr. 196/139/2017 s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor art. 229 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, respectiv prin negociere cu Colegiul Medicilor din România, Colegiul Medicilor Dentişti din România, Colegiul Farmaciştilor din România, Ordinul Asistenţilor Medicali Generalişti, Moaşelor şi Asistenţilor Medicali din România, Ordinul Biochimiştilor, Biologilor şi Chimiştilor, prin consultarea organizaţiilor patronale, sindicale şi profesionale reprezentative din domeniul medical, precum şi cu publicarea anunţului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. În acest sens, recurenta-pârâtă subliniază că, în etapa elaborării actului administrativ normativ, nu au fost transmise observaţii sau propuneri cu privire la modificarea sau excluderea prevederii a cărei suspendare se solicită în cauză.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta-pârâtă a apreciat că reclamanta nu a dovedit această cerinţă, fiind prezentate simple afirmaţii, nesusţinute de probe. Activitatea reclamantei nu este afectată de prevederile ordinului contestat, atât timp cât acesta reglementează doar furnizarea de servicii medicale de către furnizori care se află în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate, neavând aplicabilitate în relaţiile furnizorilor cu alţi beneficiari (cetăţeni sau asigurători privaţi).

În concluzie, recurenta-pârâtă a apreciat că ordinul contestat nu aduce atingere libertăţii comerţului şi concurenţei, nu restrânge drepturi sau libertăţi şi nu încalcă principiul egalităţii în faţa legii, instituit de art. 16 din Constituţie.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 21 februarie 2018, intimata-reclamantă Societatea A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 februarie 2018, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a încadrat recursul formulat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în motivarea căii de atac a invocat şi critici ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recursul urmând a fi analizat şi din această perspectivă.

II.1. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând o motivare care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este întemeiată.

Instanţa de control judiciar reţine că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate corespund susţinerilor intimatei-reclamante din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu reprezintă o necercetare a apărărilor pârâţilor, în sensul celor susţinute de recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentei-pârâte privitoare la lipsa motivării sentinţei atacate.

II.2. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind nefondate.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Învederând că în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, recurenta-pârâtă a susţinut, prin cererea de recurs, că instanţa de fond a analizat aspecte de nelegalitate a Ordinului nr. 196/139/2017 care fac obiectul acţiunii în anulare şi că actul atacat este legal, întrucât a respectat procedurile de elaborare prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi Legea nr. 95/2006. Totodată, recurenta-pârâtă a susţinut că, sub aspectul legalităţii şi oportunităţii, emiterea ordinului este justificată de necesitatea protejării asiguraţilor, prin garantarea prestării unor servicii medicale de calitate.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte apreciază că în cauză există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că argumentele reclamantei cu privire la adăugarea nepermisă la prevederile legale superioare şi la restricţionarea nejustificată a desfăşurării unei activităţi reprezintă împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii prevederii contestate din Ordinul nr. 196/139/2017.

Înalta Curte va respinge criticile pârâtei cu privire la depăşirea, de către instanţa de fond, a cadrului cererii de suspendare, reţinând că verificarea unui posibil conflict între legislaţia primară şi cea secundară, precum şi a existenţei unei restricţionări a activităţii unor prestatori pe piaţa serviciilor medicale paraclinice se pretează unei cercetări sumare, în aparenţă, fără administrarea unui material probator amplu. Astfel, prima instanţă a analizat doar acele aspecte care nu prejudecă fondul şi ridică îndoieli rezonabile cu privire la ordinul atacat, suficiente pentru a înlătura prezumţia de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce priveşte argumentele pârâtei referitoare la procedura de elaborare a actului administrativ normativ şi la oportunitatea reglementării, reluate în cuprinsul cererii de recurs, Înalta Curte reţine că acestea rămân nerelevante, în contextul identificării unui caz bine justificat, conform celor reţinute anterior.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 1692 din 04 aprilie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, fiind anulat parţial Ordinul nr. 196/139/2017, Anexa nr. 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător". Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (nefiind împlinit termenul pentru exercitarea căii de atac a recursului), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor cu privire la dovedirea cerinţei cazului bine justificat.

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte fiind nefondate.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Contestând hotărârea instanţei de fond, recurenta-pârâtă a apreciat că simpla afirmaţie privitoare la afectarea activităţii reclamantei nu justifică existenţa unei pagube iminente, în lipsa dovezilor depuse la dosarul cauzei, iar prejudiciul nu are un caracter previzibil.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a apreciat corect asupra îndeplinirii cerinţei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Raportat la obligaţia impusă reclamantei prin prevederea contestată, de a obţine un aviz din partea producătorului sau a furnizorului agreat de producător, aviz de care este condiţionată decontarea de casele de asigurări de sănătate a serviciilor medicale paraclinice prestate, Înalta Curte reţine că executarea actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, generând prejudicii de ordin material, prin încetarea sau reducerea importantă a veniturilor obţinute din activitatea desfăşurată pe teritoriul României.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinţei civile nr. 3543 din 09 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

GGC - MM