Ministry order annulling doctor's sanctions quashed and remanded for insufficient reasoning

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17 iunie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat:

(i) obligarea pârâtului la soluţionarea plângerii prealabile, depusă şi înregistrată la data de 11.05.2015, cu comunicarea modului de soluţionare stabilit;

(ii) anularea Ordinului nr. 442 din 8 aprilie 2015, emis de Ministerul Sănătăţii;

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea modificatoare înregistrată la dosarul cauzei la data de 11 decembrie 2015, reclamantul a formulat un capăt de cerere suplimentar, prin care a solicitat instanţei de judecată să se pronunţe asupra legalităţii măsurilor şi actelor pârâtei, prin care califică, aplică şi consideră că măsura interdicţiei participării la concursul de ocupare a funcţiilor de conducere, de către medicii sancţionaţi disciplinar, nu reprezintă o veritabilă sancţiune complementară aplicată deja celor sancţionaţi.

Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 decembrie 2015, reclamantul a precizat motivele de fapt şi de drept ale capătului de cerere vizând anularea Ordinului nr. 442 din 8 aprilie 2015, emis de Ministerul Sănătăţii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 822 din 11 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 822 din 11 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului, reclamantul a susţinut că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la primul petit al cererii de chemare în judecată, referitor la obligarea pârâtei la soluţionarea plângerii prealabile, fiind nesocotite dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.. Totodată, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra capătului de cerere suplimentar, introdus prin cererea modificatoare.

Recurentul-reclamant a mai criticat hotărârea instanţei de fond sub aspectul nemotivării, apreciind că aceasta nu respectă dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 131 alin. (2) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor de judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 30.06.2016, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, intimatul-pârât a apreciat că formularea celui de-al doilea capăt de cerere, prin care s-a solicitat anularea Ordinului nr. 442/2015, a avut efectul unei dezînvestiri a instanţei cu privire la primul capăt de cerere, vizând obligarea pârâtului la soluţionarea plângerii prealabile.

În ceea ce priveşte restul motivelor de recurs, intimatul-pârât le-a apreciat a fi nefondate, întrucât instanţa de fond s-a pronunţat în mod corect cu privire la legalitatea ordinului contestat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 23 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 18 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţia României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: ... b) ... motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor."

Aceasta dispoziţie are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligaţie în sarcina instanţelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condiţiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, precum şi sancţiunea nulităţii, legiuitorul a înţeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28 - 30)."

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată, prin cererea modificatoare şi prin precizările formulate de reclamant, precum şi de argumentarea lor în fapt şi în drept, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi a motivelor expuse de părţi, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

Pe de-o parte, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanţa de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluţiei pronunţate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deşi, strict formal, Curtea de Apel Bucureşti s-a pronunţat asupra fondului cauzei.

Considerentele instanţei de fond se rezumă la redarea unor prevederi ale ordinului atacat, precum şi la expunerea unor scurte concluzii generice privitoare la caracterul normativ al actului administrativ contestat şi la dreptul de apreciere al autorităţii emitente, fără a cuprinde o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată şi precizată.

Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. face trimitere la nevoia expunerii motivelor de fapt şi de drept "pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părţi ori prezentarea unor aspecte de ordin general nefiind suficientă. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părţilor şi nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, în raport de petitele acţiunii, astfel cum a fost completată şi precizată sub aspectul motivelor de nelegalitate a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 442 din 8 aprilie 2015, precum şi de prevederile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., se impunea ca instanţa de fond, în temeiul rolului activ, să lămurească obiectul cererii de chemare în judecată, iar neîndeplinirea acestei obligaţii atrage incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, este reală susţinerea reclamantului în sensul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra primului capăt de cerere, vizând obligarea autorităţii pârâte la soluţionarea plângerii prealabile, însă Înalta Curte constată că prima instanţă trebuia să verifice în prim rând dacă reclamantul insistă în soluţionarea acestui petit, faţă de conţinutul înscrisului depus la dosarul cauzei de pârât, sub nr. x din 12 iunie 2015, intitulat "Răspuns la plângerea prealabilă" şi, în caz afirmativ, dacă justifică un interes procesual în susţinerea lui, faţă de formularea celui de-al doilea petit al cererii, prin care instanţa a fost învestită cu analiza legalităţii actului administrativ, în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte capătul de cerere vizând anularea actului administrativ, Înalta Curte reţine că, prin cererea introductivă de instanţă, reclamantul nu a detaliat criticile de nelegalitate a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 442 din 8 aprilie 2015. Ulterior precizării de către reclamant a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, instanţa de fond a omis a clarifica chestiunea existenţei unui interes direct, născut şi actual al reclamantului în susţinerea cererii de anulare a actului administrativ, faţă de lipsa indicării, în cuprinsul precizărilor, a unei vătămări pe care acesta ar fi suportat-o prin emiterea actului contestat.

Critica recurentului-reclamant privitoare la nesoluţionarea, de către instanţa de fond, a petitului introdus prin cererea completatoare este, de asemenea, fondată, însă Înalta Curte constată că cererea reclamantului trebuia, în prim rând, clarificată sub aspectul obiectului şi temeiului juridic, atât timp cât reclamantul nu a indicat în concret măsurile şi actele emise de pârâtă, a căror legalitate solicită a fi analizată de instanţa de contencios administrativ.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele sentinţei de fond nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a argumentelor părţilor şi, totodată, prin hotărârea dată au fost încălcate normele de procedură care reglementează obligaţia judecătorului cauzei de a manifesta rol activ în lămurirea obiectului pricinii. Pe cale de consecinţă, se impune casarea integrală a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, urmând ca instanţa de fond să procedeze la lămurirea obiectului cauzei şi a pretenţiilor reclamantului, atât sub aspectul petitelor cererii de chemare în judecată şi a temeiurilor juridice pe care se sprijină, cât şi sub aspectul interesului procesual justificat de reclamant în raport de fiecare pretenţie în parte.

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa Sentinţa civilă nr. 822 din 11 martie 2016 şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 822 din 11 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

GGC - MM