Suspension of execution of ethical board sanction for breach of procedural due process and imminent loss of employment under administrative litigation law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de apel Bacău sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Consiliul Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologice şi Inovării din cadrul Ministerului Cercetării şi Inovării şi Ministerul Cercetării şi Inovării, solicitând suspendarea executării Hotărârii nr. 7 din data de 22.01.2018, emisă de Consiliul Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologie şi Inovării, până la data pronunţării instanţei de fond.

Prin sentinţa civilă nr. 56/2018 din 04 mai 2018, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Cercetării şi Inovării şi a respins acţiunea promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins acţiunea promovată de reclamant împotriva pârâtului Consiliul Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologice şi Inovării, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A..

În motivarea recursului declarat se arată că în speţă sunt întrunite condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea recurată conţine motive contradictorii şi străine de natura pricinii.

Recurentul critică faptul că prin hotărârea recurată instanţa de fond a respins cererea, reţinând că niciunul din motivele invocate nu ar fi oferit instanţei indicii de natură a răsturna prezumţia de legalitate a Hotărârii nr. 7/2018 şi că aspectele invocate nu ar dovedi îndeplinirea niciuneia dintre condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv a cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Recurentul reiterează argumentele expuse în faţa instanţei de fond şi apreciază că se impune suspendarea executării, întrucât ne aflăm într-un caz bine justificat şi pentru prevenirea unei pagube a cărei iminenţă de a-i fi produsă este evidentă, în condiţiile în care, conform art. 326 din Legea nr. 1/2011, sancţiunile trebuie puse în aplicare în termen de 30 de zile de la data emiterii hotărârii, iar, conform prevederilor art. 11, 25 şi 34 din Carta Universităţii (Codul de Etică) şi art. 325 din Legea nr. 1/2011, există posibilitatea teoretică a desfacerii contractului său de muncă.

În opinia recurentului, paguba iminentă a pierderii locului de muncă reprezintă în mod evident un caz justificat.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Instanţa de fond a fost sesizată cu acţiunea formulată de reclamantul A., prin care s-a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 7 din data de 22.01.2018, emisă de Consiliul Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologie şi Inovării, până la data pronunţării instanţei de fond asupra acţiunii în anulare.

Instanţa de fond a respins acţiunea, apreciind că niciunul dintre motivele invocate de către reclamant în susţinerea cererii sale nu a oferit instanţei indicii de natură a răsturna prezumţia de legalitate a Hotărârii nr. 7/2018; aspectele invocate nu dovedesc îndeplinirea niciuneia dintre condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv a cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

În opinia instanţei de fond, posibilitatea teoretică a desfacerii contractului de muncă sau a împiedicării participării la concursul pentru funcţii de conducere peste 2 ani nu pot fi circumscrise sferei noţiunilor de caz bine justificat şi pagubă iminentă şi nu pot fundamenta o soluţie de suspendare a executării actului administrativ.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată, însă, că recurentul a invocat în susţinerea recursului declarat motive de recurs care pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material").

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 din C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în sentinţa atacată.

Pentru a ajunge la soluţia de admitere a recursului, instanţa de control judiciar a constatat că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este întemeiat şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Analizând criticile din recurs ce vizează soluţia pronunţată de Curtea de apel, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate, întrucât din probele cauzei rezultă îndeplinirea condiţiilor legale pentru suspendarea actului administrativ, astfel încât instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

Contrar opiniei exprimate de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că în speţă sunt întrunite condiţiile cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul său, reclamantul A. a arătat că cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a ignorat argumentele aduse de reclamant în susţinerea acţiunii sale.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noţiunea de caz bine justificat este definită legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Ca şi în cazul ordonanţei preşedinţiale, reglementată în procedura civilă de drept comun, în cadrul cererii de suspendare, instanţa învestită nu cercetează fondul dreptului, dar, pentru ca soluţia să nu fie arbitrară, se analizează acele elemente care creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În privinţa cerinţei cazului bine justificat, instanţa de fond a apreciat, în esenţă, că nu există niciun argument de fapt şi de drept care să susţină o aparenţă vădită de nelegalitate a actului.

După cum se constată, prima instanţă, soluţionând cererea de suspendare, a apreciat în mod greşit că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la "cazul bine justificat", motivat, în esenţă, de faptul că recurentul-reclamant nu a învederat şi dovedit motive de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Hotărârii nr. 7/2018, emisă de către pârât, care să poată forma obiectul analizei în acest cadru procesual, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul a reiterat motivele de nelegalitate dezvoltate în cuprinsul cererii de suspendare, făcând referire la motive de nelegalitate de ordin procedural, în raport de faptul că CNECSDTI a realizat în mod prematur analiza unei sesizări şi nu a unei contestaţii, necunoscând că prevederile referitoare la cercetarea abaterilor presupus a fi fost săvârşite de un membru al Consiliului de administraţie (în speţă Decan) au fost abrogate; nu a cerut relaţii petentului cu privire la soluţionarea plângerii adresate Comisiei din cadrul B.; nu a cerut relaţii nici de la Comisia din cadrul B.; nu a respectat termenul de 90 de zile de soluţionare, soluţionând în mod tardiv sesizarea; a constatat abateri neprevăzute de lege la datele la care se presupune că s-ar fi săvârşit şi a aplicat sancţiuni neprevăzute de lege, încălcând astfel principiul neretroactivităţii legii civile.

Înalta Curte constată că susţinerile reclamantului constituie aspecte care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, motivele invocate având caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, prezumţia de legalitate a actului administrativ

Astfel, Înalta Curte apreciază că toate aceste împrejurări de fapt relevate, coroborate cu dispoziţiile legale aplicabile speţei, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, în cauză fiind suficiente indicii care să creeze aparenţa conturării acelor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere dubiul ce planează asupra legalităţii hotărârii contestate în ceea ce priveşte respectarea dreptului la apărare şi al dreptului de a fi ascultat, precum şi faptul că, în condiţiile unei examinări sumare a aparenţei dreptului, din datele şi informaţiile din dosar se reţine că există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, Înalta Curte constată că în speţă se impune a fi înlăturat temporar principiul executării din oficiu a actului administrativ în litigiu, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii vizând anularea aceluiaşi act.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Instanţa de fond a apreciat că posibilitatea teoretică a desfacerii contractului de muncă sau a împiedicării participării reclamantului la concursul pentru funcţii de conducere peste 2 ani nu pot fi circumscrise sferei noţiunilor de caz bine justificat şi pagubă iminentă şi nu pot fundamenta o soluţie de suspendare a executării actului administrativ.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei pagube iminente, instanţa de control judiciar constată că în speţă este dovedită îndeplinirea acestei cerinţe, în condiţiile în care, conform art. 326 din Legea nr. 1/2011, sancţiunile trebuie puse în aplicare în termen de 30 de zile de la data emiterii hotărârii, iar, în conformitate cu prevederile art. 11, 25 şi 34 din Carta Universităţii (Codul de Etică) şi art. 325 din Legea nr. 1/2011, există posibilitatea iminentă a desfacerii contractului de muncă al reclamantului.

Fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale/lipsirea de salariu prin desfacerea contractului de muncă, acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă mai ales în condiţiile în care este incert dacă recurentul-reclamant se mai poate prezenta la concursuri pentru ocuparea funcţiilor de conducere organizate peste 2 ani.

În această speţă, în raport de considerentele expuse anterior, justul echilibru se asigură prin considerarea ca îndeplinită şi a acestei condiţii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., republicat, coroborate cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi va dispune suspendarea executării Hotărârii nr. 7/22.01.2018 a Consiliului Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologice şi Inovării, până la pronunţarea instanţei de fond, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 56/2018 din 04 mai 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, admite acţiunea formulată de reclamantul A. împotriva Consiliului Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologice şi Inovării.

Suspendă executarea Hotărârii nr. 7/22.01.2018 a Consiliului Naţional de Etică a Cercetării Ştiinţifice, Dezvoltării Tehnologice şi Inovării, până la pronunţarea instanţei de fond.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.