Compulsory expropriation for public works: inability to mandate Government issuance of administrative expropriation acts under transition from Law 198/2004 to Law 255/2010

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând: 1.a. obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de guvern, prin care acesta să completeze Anexa 2 la Hotărârea Guvernului nr. 842/2008 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 624 la data de 27 august 2008 prin înscrierea în această anexă a imobilelor proprietate privată a A. expropriate ca urmare a executării lucrării de utilitate publică "Reabilitare DN2D Focşani - Ojdula km 0+000 - km 118+873" b. să suplimenteze suma aprobată prin art. 3 al H.G. nr. 842/2008 cu suma de 20.314.371,2117 RON aşa cum rezultă din memoriul tehnic anexat efectuat la solicitarea CNADNR; c. să dispună mandatarului Statului Român, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale S.A. să plătească suma de 20.314.371,2117 RON, actualizată cu valoarea inflaţiei până la data rămânerii definitive a hotărârii, cu titlu de despăgubiri către reclamantă; 2. obligarea pârâtului la achitarea de daune moratorii reprezentând cuantumul cotei de inflaţie de la data rămânerii definitive a hotărârii şi până la achitarea sumei acordate cu titlu de despăgubire, cota de inflaţie aplicată la suma acordată cu titlu de despăgubire, dar nu mai puţin de echivalentul dobânzii legale în vigoare la data rămânerii definitive a hotărârii.

Reclamanta a depus o cerere precizatoare prin care indicat cuantumul pretenţiilor menţionate în capetele l.b. şi l.c. din cererea introductivă.

Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 157 din 25 ianuarie 2017a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei, deşi instanţa de fond a admis iniţierea procedurilor de reabilitare a DN 2D Focşani - Ojdula şi de expropriere a terenurilor pe unde vor fi executate aceste lucrări prin emiterea H.G. nr. 842/2008, a reţinut în final, în contradicţie cu constatările anterioare, că niciun imobil al reclamantei nu a fost supus procedurii de expropriere.

Precizează recurenta că o altă reţinere a instanţei de fond se referă la faptul că s-a solicitat ca emiterea hotărârii de guvern să fie realizată în baza actului normativ în vigoare la data exproprierii în fapt, adică în baza Legii nr. 198/2004, chiar dacă în prezent aceasta a fost abrogată, fiind înlocuită prin Legea nr. 255/2010.

În opinia recurentei, nu s-a formulat o cerere expresă cu privire la termenul în care să fie emisă noua hotărâre de guvern ci, s-a învederat că realizarea calculului despăgubirilor trebuie efectuat pe baza legislaţiei existente în vigoare la momentul exproprierii de fapt, întrucât raportul juridic generat prin exproprierea de fapt şi de drept s-a realizat în anul 2008, or, este absolut necesar ca despăgubirea să fie acordată în raport de normele legale existente la momentul naşterii raportului juridic.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., aplicarea greşită a normelor de drept material, se susţine că instanţa în mod greşit a făcut interpretarea şi aplicarea integrală a Legii nr. 198/2004, omiţând să observe că această lege reglementează chestiuni prealabile oricărei lucrări de construcţie de drumuri de interes naţional şi judeţean.

Prin urmare, demararea şi cu atât mai mult, finalizarea unor lucrări de construcţie de drumuri de interes naţional şi judeţean anterior tuturor măsurilor prealabile impuse de Legea nr. 198/2004, sunt acţiuni nelegale care dau dreptul persoanelor vătămate să ceară instanţelor de contencios administrativ obligarea autorităţii implicate în emiterea unui act administrativ care să îndeplinească condiţiile prevăzute de lege potrivit art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect obligarea Guvernului României la emiterea unei hotărâri, prin care să se completeze Anexa 2 la H.G. nr. 842/2008, precum şi suplimentarea sumei aprobate prin art. 3 al aceleiaşi hotărâri, cu suma de 20.314.371,21 Iei.

Prin Sentinţa nr. 157/25.01.2017 Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată, reţinând, în esenţă, că, declararea utilităţii publice este o atribuţie pe care legiuitorul, chiar prin prevederile actelor normative ce reglementează respectivul domeniu, a stabilit-o exclusiv în competenţa autorităţilor administraţiei publice.

Pe de altă parte, instanţele de contencios administrativ s-au pronunţat, în mod constant, în sensul că Guvernul României nu poate fi obligat la adoptarea unei hotărâri cu un anumit conţinut, decât în executarea unei obligaţii impuse printr-un act normativ. Competenţa instanţei se limitează la interpretarea şi aplicarea legii, or Legea nr. 33/1994, Legea nr. 198/2004 şi Legea nr. 255/2010 nu cuprind dispoziţii care să poată fi interpretate în sensul că Guvernul poate fi obligat să adopte, la iniţiativa recurentei-reclamante, o hotărâre la momentul şi cu cuprinsul dorite de aceasta.

În continuare, în motivarea sentinţei recurate, instanţa de fond, în mod corect a reţinut, faptul că exproprierea este o operaţiune juridică care se finalizează cu transmiterea forţată, dar în condiţiile legii, a dreptului de proprietate privată din patrimoniul titularului în patrimoniul statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, pentru cauză de utilitate publică, iar iniţiativa exproprierii aparţine statului sau unităţii administrativ-teritoriale, acestea fiind singurele care pot aprecia dacă dobândirea dreptului serveşte sau nu vreunei cauze de utilitate publică.

Prin urmare, nefiind condiţionată de iniţiativa sau acordul titularului actual al dreptului de proprietate, exproprierea este rezultatul exclusiv al manifestării unilaterale de voinţă a expropriatorului.

În ceea ce priveşte cele două perioade avute în vedere de instanţa de fond la soluţionarea cauzei, cuprinse între anul 2007 - data emiterii Hotărârii Guvernului nr. 605/2015 - prezent, trebuie subliniate următoarele aspecte.

Prima perioadă este cuprinsă între anul 2007 (când recurenta-reclamantă susţine că terenurile sale au fost ocupate) şi data emiterii Hotărârii Guvernului nr. 605/2015 (prin care s-au declanşat procedurile de expropriere şi în ceea ce priveşte terenurile recurentei-reclamante).

În acord cu opinia instanţei de fond, pretinsa ocupare şi folosire a terenurilor recurentei-reclamante în această perioadă, constituie doar fapte ilicite, susceptibile de a atrage răspunderea civilă delictuală a autorilor, pentru toată perioada în care a lipsit un act juridic de expropriere, dar în condiţiile dreptului comun şi nu pe calea contenciosului administrativ.

Rezultă cu evidenţă, că în speţă nu există argumente pentru a include Guvernul României în categoria persoanelor vinovate de ocuparea şi folosirea terenurilor recurentei-reclamante. În acord cu cele anterior menţionate, se reţine ca fiind neîntemeiate şi argumentele avute în vedere de recurenta-reclamantă la formularea criticilor aduse hotărârii instanţei de fond, potrivit cărora ar fi existat un temei legal pentru obligarea Guvernului României la emiterea unui act administrativ de completare la H.G. nr. 842/2008.

În ceea ce priveşte perioada ulterioară emiterii Hotărârii Guvernului nr. 605/2015, se observă că, prin acest act administrativ s-a decis declanşarea lucrărilor de expropriere şi asupra terenurilor recurentei-reclamante, concomitent cu modificarea planului de amplasament al lucrării conform realităţii din teren.

Hotărârea Guvernului nr. 605/2015 a fost adoptată în temeiul dispoziţiilor tranzitorii ale art. 31 şi art. 32 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, în condiţiile în care Legea nr. 198/2004 (invocată de recurenta-reclamantă ca fiind temeiul pretenţiilor sale) fusese abrogată la data de 23 decembrie 2010, iar prevederile acesteia nu puteau ultraactiva.

Prin urmare, în această perioadă, nu puteau fi aplicabile speţei alte prevederi decât cele ale Legii nr. 255/2010, act normativ care, la rândul său, nu reglementează o obligaţie a statului de declanşare a exproprierii la cerere, ci doar posibilitatea derulării acestei proceduri, când se apreciază că aceasta corespunde unui interes naţional/local.

În concluzie, nici după apariţia Hotărârii Guvernului nr. 605/2010 nu există vreun temei legal pentru obligarea Guvernului României la emiterea unei hotărâri pentru declanşarea procedurii de expropriere în privinţa respectivelor terenuri sau pentru obligarea acestei autorităţi la plata unor despăgubiri pentru neemiterea unui act administrativ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 157 din 25 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 iunie 2019.

GGC - CL