Conflict of interest in local urban planning upheld; cassation appeal dismissed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună: anularea Raportul de evaluare nr. x/18 martie 2016, act administrativ emis de Agenţia Naţională de Integritate (ANI) - Inspecţia de Integritate, constatând inexistenţa conflictului de interese identificat de Raportul de evaluare; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 315 din 28 noiembrie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 315 din 28 noiembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ. a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu privire la primul motiv de casare, recurentul reclamant susţine că sentinţa atacată nu arată motivele şi nici probele care să susţină existenţa unei influenţe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi reveneau în domeniul urbanismului.

Influenţarea îndeplinirii cu obiectivitate a atribuţiilor este un element constitutiv al noţiunii de conflict de interese, definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi el trebuie dovedit, or, în afară de a se afirma existenţa unei influenţe personale în adoptarea hotărârilor Consiliului Local Lipova, pârâta ANI nu a produs nicio probă a exercitării vreunei influenţe şi nici a faptului că interesul personal de natură patrimonială ar fi influenţat sau ar fi putut influenţa aprobarea PUZ-ului.

Afirmarea unei stări de fapt, fără ca aceasta să se întemeieze pe probe, constituie, în realitate, un caz de nemotivare a hotărârii instanţei.

În continuare, recurentul reclamant arată că instanţa fondului motivează, fără niciun argument şi fără nicio probă, că reclamantul s-a implicat în întocmirea documentaţiei necesare aprobării planurilor urbanistice zonale pentru societatea în cauză, motivare străină naturii cauzei, de vreme ce nici măcar pârâta nu a susţinut o atare împrejurare.

Curtea de apel a omis să analizeze motivele cele mai importante ale acţiunii reclamantului, respectiv cel privitor la neîntrunirea elementelor constitutive concrete şi speciale ale cazurilor de conflict de interese reglementate la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, precum şi cele referitoare la existenţa unor deosebiri substanţiale între cele două texte legale invocate de pârâta ANI ca fiind cele în baza cărora a constatat conflictul de interese, această omisiune constituind o nemotivare evidentă a sentinţei.

În ceea ce priveşte cel de al doilea motiv de casare, recurentul reclamant susţine că hotărârea criticată este pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

În speţă nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, susţine recurentul reclamant iar o primă apărare în acest sens decurge din faptul că primul element care lipseşte este interesul personal de natură patrimonială.

Susţinerea potrivit căreia, la momentul iniţierii proiectelor, fiind constituit dreptul de superficie, recurentul ar fi anticipat realizarea unor venituri, este lipsită de motivare şi de suport, iar instanţa de fond nu a motivat înlăturarea susţinerilor sale în acest sens.

Dacă analiza ar fi fost făcută, instanţa trebuia să constate că, în contractul de superficie din 14 decembrie 2012 sunt clauze care făceau incertă realizarea unor venituri sau nu condiţionau astfel de venituri de exercitarea dreptului superficiarului de a construi.

Art. 3.4 din Contract prevede dreptul superficiarului de a denunţa unilateral, la aprecierea sa exclusivă şi discreţionară, contractul de superficie în primul an de contract, dacă verificările făcute de superficiar vor avea rezultate nesatisfăcătoare pentru el.

Art. 5.1.1 din Contract stipulează dreptul proprietarilor de a primi un preţ în caz că lucrările de construire nu vor începe în 24 de luni de la autentificarea contractului, acest drept nefiind condiţionat în niciun fel de realizarea sau nerealizarea de către superficiar a procedurilor de aprobare şi autorizare a investiţiei sau de începerea lucrărilor.

Prin urmare, orice venit al proprietarilor, pe primele 24 luni de la autentificarea contractului de superficie, era cu totul improbabil şi depindea în exclusivitate de un fapt al superficiarului care nu era sub controlul lor: începerea lucrărilor. Un astfel de venit nu depindea de vreun act emis de o autoritate publică locală şi nu putea fi, prin urmare, anticipat şi nici nu s-a realizat.

Singurul venit, care putea fi anticipat, fără a fi sigur, era acela stipulat pentru cazul neînceperii lucrărilor în cel mult 24 luni, dar nici acesta nu era condiţionat de vreun act al autorităţii publice locale, ci doar de un fapt al superficiarului.

În consecinţă, condiţia anticipării unui venit nu este dovedită, ci, din contră, această condiţie nu putea şi nu poate fi îndeplinită.

Se poate spune mai degrabă că interesul reclamantului prezumat (dar nu şi efectiv existent) ar fi fost acela de a nu se aproba PUZ-ul societăţii superficiare pentru a face posibilă realizarea condiţiei de despăgubire după 24 luni.

Al doilea element constitutiv inexistent în speţă este posibilitatea ca interesul reclamantului să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Aşa cum a arătat şi în acţiune (ca şi în concluziile scrise), proiectele de hotărâri ale CLO Lipova pentru însuşirea/aprobarea PUZ-ului au fost îndeplinite în exercitarea obligaţiilor sale legale prevăzute la art. 63 alin. (5) lit. f) din Legea nr. 215/2001 exclusiv în competenţa primarului, acesta fiind cel care asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora.

Hotărârea cu privire la planul urbanistic zonal aparţine consiliului local, acesta fiind singurul act care produce efecte juridice iar potrivit art. 27 indice 1 din Legea nr. 350/2001 sunt, de asemenea, de competenţa primarului, anumite atribuţii în domeniul urbanismului, legea neprevăzând posibilitatea delegării acestora.

Primarul nu numai că este obligat să promoveze spre aprobarea consiliului local documentaţiile de urbanism complete ci are în acest scop şi un termen imperativ prevăzut de lege.

Prin urmare, recurentul reclamant susţine că trebuie înlăturată ca fiind contrară legii afirmaţia pârâtei, preluată necritic de instanţa fondului, în sensul că iniţiativa proiectelor ar fi putut aparţine viceprimarului sau unui consilier.

Participarea recurentului la şedinţele consiliului local din 28 mai şi 27 iunie 2013 este o îndeplinire a obligaţiei primarului de a participa la lucrările consiliului local, atunci când el a convocat şedinţa, deoarece, potrivit art. 43 alin. (1) din L. nr. 215/2001, aprobarea ordinii de zi se face la propunerea celui care a convocat întrunirea.

Pe de altă parte, recurentul arată că ordinea de zi a fost, în ambele şedinţe, vastă şi a cuprins şi alte planuri urbanistice zonale, iar participarea nu implică nici conducerea şedinţei (care se face de către un consilier desemnat de consiliu) şi nici exercitarea votului deoarece primarul nu are drept de vot.

Nu s-a făcut nicio probă că aceste atribuţii prevăzute de lege ar fi fost îndeplinite fără temeiuri obiective sau în urmărirea unor interese personale de natură patrimonială.

Dimpotrivă, recurentul susţine că a dovedit (prin avizul emis de Consiliul Judeţean Arad) că documentaţia de urbanism a firmei în cauză a făcut obiectul unui proiect de hotărâre a consiliului local doar după ce aceasta a obţinut toate avizele necesare şi nu a fost implicat în niciun fel în realizarea acelei documentaţii tehnice.

De aceea, nici acest element constitutiv al conflictului de interese nu este întrunit în speţă.

Instanţa de fond a încălcat şi a interpretat greşit normele generale de drept material care definesc conflictul de interese, prevăzute la art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi a pronunţat o soluţie contrară acestora, susţine recurentul reclamant, în primul rând prin aceea că judecătorul fondului a omis să analizeze dacă sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, definite de normele speciale ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, aplicabile primarilor şi altor aleşi locali.

În acest sens, recurentul reclamant arată că art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 interzice primarilor să emită un act administrativ, să încheie un act juridic ori să emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care ar produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Potrivit art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acesteia.

Arată recurentul reclamant că reglementările anterior menţionate au atât elemente comune dar şi unele specifice, care le deosebesc, analiză ce nu a fost realizată nici în cuprinsul raportului de evaluare şi nici în cuprinsul sentinţei.

În esenţă, recurentul reclamant consideră că dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 presupun încheierea uni act de genul celor expres prevăzute şi dovada faptului că primarul sau viceprimarul are certitudinea folosului material generat de emiterea actului juridic în timp ce dispoziţiile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 se referă, în realitate, numai la aleşii locali care fac parte dintr-o autoritate publică colegială, ale cărei decizii se iau prin participarea membrilor săi la vot.

Cât timp primarul este o autoritate uninominală şi nu colegială, este evident că dispoziţiile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 nu-i sunt aplicabile pentru acest motiv şi, suplimentar, recurentul reclamant susţine că nu există nici condiţia relaţiei de angajament, contractul de superficie analizat de pârâtă neputând fi considerat ca fiind un astfel de act, reprezentând doar o modalitate de valorificare a unui atribut al dreptului de proprietate.

În ceea ce priveşte conflictul de interese, aşa cum este reglementat prin dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul reclamant susţine că în speţă lipseşte condiţia emiterii unuia din actele prevăzute de lege, întrucât cele două proiecte de hotărâri nu se pot încadra în niciuna din categoriile enunţate de legiuitor.

Reluând argumentaţia pe marginea prevederilor Legii nr. 350/2001, recurentul reclamant arată că a întocmit proiectele de hotărâri în virtutea obligaţiilor sale legale iar singurul act care produce efecte este hotărârea consiliului local, act ce nu cade în competenţa primarului.

Faţă de toate aceste considerente, recurentul reclamant solicită admiterea recursului său, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii acţiunii sale.

II Soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa civilă criticată din perspectiva motivelor de casare invocate de recurentul reclamant, Înalta Curte, cu majoritate, constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins în consecinţă.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, recurentul reclamant a criticat legalitatea Sentinţei civile nr. 315 din 28 noiembrie 2016, considerând că hotărârea este afectată de motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., constatând instanţa de control judiciar că argumentele invocate în susţinerea ambelor motive de recurs se întrepătrund, ceea ce impune analiza grupată a acestora şi o sintetizare prealabilă a circumstanţelor cauzei de faţă.

În esenţă, Înalta Curte constată că recurentul reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând anularea raportului de evaluare nr. x/18 martie 2016, act prin care intimata Agenţia Naţională de Integritate a constatat faptul că recurentul reclamant s-a aflat în conflict de interese, prin încălcarea dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

În fapt, a reţinut intimata pârâtă că reclamantul, în calitate de primar, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin aceea că a iniţiat proiectele de hotărâre ce au stat la baza adoptării a două hotărâri ale Consiliului Local Lipova de aprobare a unor planuri urbanistice zonale, a întocmit expunerea de motive aferentă celor două proiecte de hotărâri şi a înaintat proiectele Consiliului Local Lipova, beneficiar al acestor documentaţii de urbanism fiind SC B. SRL, societate cu care reclamantul avea raporturi de ordin contractual.

Anterior iniţierii şi promovării celor două proiecte de hotărâri, reclamantul, alături de soţia sa, a încheiat un contract de superficie cu SC B. SRL, în temeiul căruia a constituit, în favoarea societăţii comerciale, contra cost, un drept de superficie pentru mai multe imobile, în vederea edificării şi exploatării de către societate a unui parc solar, inclusiv a staţiilor de comutare, măsurare şi transformare precum şi orice alte instalaţii de transformare şi evacuare a energiei, necesare pentru generarea energiei electrice utilizând energia solară ca energie primară.

Reclamantul a contestat legalitatea raportului de evaluare, acţiunea sa fiind respinsă ca fiind neîntemeiată, prin Sentinţa civilă nr. 315 din 28 noiembrie 2016, pentru motivele menţionate în considerentele hotărârii.

O primă critică formulată de recurentul reclamant la adresa legalităţii sentinţei civile atacate este grefată pe incidenţa dispoziţiilor art. 488 pct. 6) C. proc. civ. şi vizează faptul că hotărârea criticată este nemotivată, întrucât nu arată care sunt motivele şi probele care să susţină existenţa unei influenţe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi reveneau reclamantului în domeniul urbanismului, critică nefondată, apreciază instanţa de control judiciar, devreme ce instanţa fondului a subliniat faptul că, pentru existenţa conflictului de interese nu este necesar a se dovedi efectiv lipsa de obiectivitate a funcţionarului ci doar potenţialitatea unei atare împrejurări.

În aceeaşi ordine de idei, recurentul susţine că hotărârea atacată cuprinde elemente străine de natura cauzei, apreciind judecătorul fondului că reclamantul s-a implicat în întocmirea documentaţiei de urbanism fără ca nici măcar pârâta să susţină o atare ipoteză, critică ce nu poate avea consecinţa casării hotărârii, apreciază instanţa de control judiciar, întrucât ceea ce a reţinut judecătorul fondului nu este întocmirea efectivă a documentaţiilor de urbanism de către reclamant ci iniţierea şi promovarea proiectelor de hotărâre în analiză.

În fine, critica reclamantului privind neanalizarea de către instanţa fondului a elementelor constitutive concrete ale conflictului de interese urmează a fi dezlegată prin raportare la verificarea modalităţii de aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, alături de celelalte aspecte dezvoltate de recurentul reclamant pe marginea incidenţei dispoziţiilor art. 488 pct. 8) C. proc. civ.

Verificând legalitatea hotărârii primei instanţe din această perspectivă, Înalta Curte constată că soluţia de respingere a acţiunii reclamantului reflectă o corectă aplicare a dispoziţiilor art. art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Astfel cum s-a arătat mai sus, ceea ce intimata Agenţia Naţională de Integritate a imputat recurentului reclamant, este faptul că acesta a iniţiat şi promovat proiectele a două hotărâri vizând aprobarea unor planuri urbanistice zonale în beneficiul unei societăţi comerciale cu care recurentul reclamant avea o relaţie de angajament, rezultată din încheierea unui contract.

Deşi recurentul reclamant contestă, în primul rând, existenţa unui interes de ordin patrimonial în legătură cu exercitarea atribuţiilor reglementate de Legea nr. 350/2001, Înalta Curte constată că prezumţia este evidentă această condiţie, din coroborarea următoarelor împrejurări:

Rezultă din cuprinsul contractului privind constituirea unui drept de superficie încheiat la 14 decembrie 2012 faptul că recurentul reclamant s-a obligat să constituie, în favoarea societăţii B. SRL un drept de superficie pentru mai multe suprafeţe de teren arabil, descrise în contract, menţionându-se explicit faptul că superficiarul este interesat de valorificarea terenului având în vedere amplasamentul său şi potenţialul său energetic solar şi în acest scop intenţionează să proiecteze şi să opereze pe teren un parc solar.

Totodată, se menţionează în cuprinsul contractului că recurentul reclamant, în calitate de coproprietar, este interesat, în egală măsură, să constituie cu titlu oneros un drept de superficie asupra terenurilor în favoarea superficiarului în vederea realizării parcului solar.

Prin urmare, constată Înalta Curte că ambele părţi ale contractului de superficie cunoşteau scopul folosirii terenurilor aflate în coproprietatea recurentului reclamant şi anume dezvoltarea, de către superficiar a unui Parc Solar.

Contractul în analiză este unul cu titlu oneros, superficiarul obligându-se să achite proprietarului preţul menţionat la art. 5 şi în condiţiile contractuale asumate, prevăzându-se că, în schimbul drepturilor constituite în baza contractului, superficiarul va datora şi va plăti proprietarului un preţ anual ce nu poate fi mai mic de 10.200 Euro anual(suma anuală minimă garantată la care proprietarul va fi îndreptăţit pe durata contractului, indiferent de numărul de panouri solare montate pe teren şi de cantitatea de energie produsă.

Durata contractului este de 20 ani de la data încheierii sale, însă, este relevantă a fi subliniată clauza de la art. 3.4, potrivit căreia superficiarul va verifica în primul an contractual fiabilitatea şi rentabilitatea edificării şi exploatării parcului solar pe teren din punct de vedere legal, comercial şi tehnic iar în situaţia în care verificările respective conduc la rezultate nesatisfăcătoare pentru superficiar(ceea ce este lăsat la aprecierea exclusivă şi discreţionară a acestuia), superficiarul este îndreptăţit să denunţe unilateral contractul printr-o simplă notificare scrisă în acest sens transmisă proprietarului în interiorul primului an contractual.

În egală măsură, părţile au convenit, la art. 10.3, că superficiarul poate denunţa unilateral contractul, cu un preaviz de 60 zile, în baza unei notificări scrise trimise proprietarului, în situaţia neobţinerii, de către superficiar, a tuturor autorizaţiilor, permiselor, licenţelor, acordurilor precum şi a altor documente necesare pentru realizarea completă şi punerea în funcţiune a parcului solar.

Raportat la contractul în analiză, Înalta Curte constată că ambele părţi au realizat, la data încheierii convenţiei, necesitatea elaborării unei documentaţii de urbanism de genul planului urbanistic zonal, dat fiind scopul declarat al încheierii contractului şi dispoziţiile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 350/2001.

Părţile, prin clauzele inserate la punctele 3.4 şi 10.3 au prevăzut, în favoarea superficiarului, dreptul de a denunţa unilateral contractul, în situaţia în care superficiarul nu obţine toate documentele necesare realizării şi punerii în funcţiune a parcului solar, astfel că interesul recurentului-reclamant, în calitate de proprietar creditor al preţului superficiei a fost unul cât se poate de concret cu prilejul iniţierii şi promovării proiectelor de hotărâri în vederea aprobării planurilor urbanistice zonale, de vreme ce fără acestea superficiarul devenea îndreptăţit să denunţe unilateral contractul de superficie.

Ca atare, condiţia existenţei unui interes privat de natură patrimonială cu prilejul exercitării atribuţiilor conferite de Legea nr. 350/2001 pentru iniţierea şi promovarea documentaţiilor de urbanism în favoarea SC RTI SRL, în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003 este mai mult decât justificată, atât în persoana recurentului reclamant dar şi pentru societatea amintită, cu care recurentul reclamant se află în relaţia de angajament prevăzută de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Tot sub acest aspect trebuie subliniat faptul că rezilierea ulterioară a contractului de superficie nu are nicio relevanţă în privinţa conflictului de interese, a cărui existenţă se apreciază prin raportare la contextul exercitării atribuţiilor alesului local căruia i se impută încălcarea regimului conflictului de interese şi nu prin raportare la împrejurări ulterioare.

Referitor la atribuţiile exercitate de recurentul reclamant pe marginea aprobării documentaţiilor de urbanism în favoarea SC RTI SRL, o primă critică a recurentului reclamant tinde la a demonstra faptul că iniţierea şi promovarea documentaţiilor de urbanism constituie o obligaţie pură şi simplă a primarului, ce nu poate fi delegată altei persoane.

Criticile recurentului nu pot fi primite, fiind de subliniat faptul că primul garant al respectării legii în privinţa documentaţiilor de urbanism este primarul, şi o atare concluzie rezultă fără echivoc din cuprinsul prevederilor art. 27 indice 1 din Legea nr. 350/2001, potrivit cărora primarul asigură elaborarea planurilor urbanistice aflate în competenţa autorităţilor publice locale, în conformitate cu prevederile legii.

În aceeaşi ordine de idei, trebuie subliniat faptul că obligaţia de a înainta consiliului local proiectul de hotărâre privind documentaţia de urbanism nu este una necondiţionată şi de ordin pur formal, rezultând, din cuprinsul prevederilor art. 56 alin. (6) din Legea nr. 350/2001, citate chiar de către recurentul reclamant, că numai documentaţiile de amenajare a teritoriului sau de urbanism, elaborate conform legislaţiei în vigoare, care au avizele şi acordurile prevăzute de lege şi solicitate prin certificatul de urbanism, precum şi tarifele de exercitare a dreptului de semnătură achitate pentru specialiştii care au elaborat documentaţiile, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-şef în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării documentaţiei complete la registratura primăriei.

Prin urmare, anterior promovării proiectului de hotărâre, primarul are obligaţia de verificare a conformităţii documentaţiei de urbanism cu prevederile legale, urmând a înainta proiectul de hotărâre numai atunci când sunt îndeplinite toate condiţiile prevăzute de lege pentru documentaţia de urbanism în discuţie, context în care argumentaţia recurentului-reclamant, prin care tinde a demonstra că obligaţia prevăzută de art. 56 alin. (6) din Legea nr. 350/2001 ar fi una de ordin pur formal, nu poate fi primită.

Prin urmare, în condiţiile în care competenţa de elaborare a documentaţiilor de urbanism de tip PUG, PUZ sau PUD este partajată prin lege între autoritatea executivă şi cea deliberativă a administraţiei publice locale, este lipsită de relevanţă împrejurarea că hotărârile de aprobare a unor atare documentaţii se adoptă de consiliile locale şi nu de către autoritatea executivă, întrucât fără parcurgerea filtrului de oportunitate şi legalitate, lăsat de legiuitor la latitudinea autorităţii executive, proiectul de hotărâre nu ajunge în faza dezbaterii la nivelul ultimei autorităţi decizionale.

Or, aşa cum se va arăta în continuare, conflictul de interese se naşte, în privinţa aleşilor locali şi atunci când aceştia participă cu un rol determinant la un proces decizional în privinţa unui act administrativ, fără a avea calitatea de unic emitent al acelui act.

Lipsită de suport şi relevanţă este şi afirmaţia recurentului-pârât, în sensul că atribuţiile specifice primarului în procedura de elaborare a documentaţiilor de urbanism nu pot face obiectul unei delegări, fiind de observat faptul că nicăieri în cuprinsul Legii nr. 350/2001 nu este stipulată imposibilitatea exercitării, de către viceprimar, a atribuţiilor specifice iniţierii şi promovării documentaţiilor de urbanism sau a altor atribuţii, atunci când primarul se află în imposibilitate de a o face, pentru a evita astfel un conflict de interese. În lipsa unei dispoziţii de asemenea natură, prevederile Legii nr. 350/2001 trebuie coroborate cu cele ale art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

În ceea ce priveşte pretinsa imprecizie a raportului de evaluare cu referire la temeiul juridic al conflictului de interese reţinut, Înalta Curte constată că recurentul reclamant promovează o falsă distincţie între dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, ipotezele prevăzute de cele două articole nefiind antagonice ci complementare, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia, prevede art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Recurentul reclamant a susţinut că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 se referă exclusiv la situaţia aleşilor care fac parte dintr-o autoritate colegială, condiţie care nu rezultă din textul actului normativ şi nici nu poate fi dedusă ca atare din utilizarea sintagmei "o decizie a autorităţii publice din care fac parte", pentru că, în realitate, o atare sintagmă este utilizată de legiuitor pentru a da un sens cât mai cuprinzător ipotezei legale, împiedicând astfel angajarea alesului local nu numai în procedura efectivă de emitere a unui act ci şi în procedura de adoptare a formelor prealabile, concomitente sau ulterioare(avize, acorduri, confirmări), atunci când acestea condiţionează legalitatea actului denumit generic de legiuitor ca fiind "decizia".

O primă observaţie ce se cuvine a fi făcută este aceea că însuşi legiuitorul a lămurit conţinutul noţiunii de aleşi locali, prin aceasta înţelegându-se, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin1 din Legea 393/2004, consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. Este asimilat aleşilor locali şi delegatul sătesc.

Argumentele recurentului reclamant, în sensul că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 s-ar referi numai la aleşii locali ce fac parte din autorităţi colegiale nu şi la primari nu pot fi primite şi din alt punct de vedere, cât timp singura categorie de aleşi locali ce fac parte din autorităţi colegiale, prevăzută de Legea nr. 393/2004 este cea a consilierilor locali sau judeţeni, or, principala formă de activitate a consiliilor locale sau judeţene este hotărârea şi nu decizia.

Ca atare, îmbrăţişarea punctului de vedere al recurentului reclamant ar conduce la acreditarea ideii că aleşii locali pot vota în interes personal, atunci când consiliul adoptă hotărâri şi nu emite decizii, pentru că nu se pot afla, prin ipoteză, în câmpul de aplicare al art. 75 din Legea nr. 393/2004, punct de vedere inadmisibil în mod flagrant.

În fine, relaţia de angajament, la care face referire 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, nu presupune neapărat şi un raport de subordonare, cum greşit apreciază recurentul reclamant, legiuitorul având în vedere sensul larg al noţiunii, respectiv existenţa unui raport obligaţional, indiferent de natura acestuia, după cum precizează explicit art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Trimiterea făcută de intimata pârâtă la dispoziţiile art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, concomitent cu reţinerea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu constituie o dovadă a impreciziei raportului de evaluare pe marginea temeiului juridic al conflictului de interese, întrucât, în realitate, ambele ipoteze prevăzute de cele două articole sunt incidente în speţă.

Aşa cum s-a arătat mai sus, existenţa interesul patrimonial vizat atât de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 dar şi de art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 este justificată şi în mod nemijlocit în persoana recurentului reclamant, acesta fiind interesat deopotrivă în mod direct pentru aprobarea Planurilor Urbanistice Zonale, fiind creditorul unui preţ al superficiei faţă de societatea SC RTI SRL, societate ce şi-a rezervat dreptul de denunţare unilaterală în cazul neobţinerii tuturor actelor necesare(inclusiv documentaţiile de urbanism), cu consecinţa încetării plăţii preţului superficiei către recurentul reclamant.

Nefondate sunt şi argumentele recurentului reclamant, în sensul că nu a emis niciunul din actele prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru a se putea reţine conflictul de interese(act administrativ, act juridic sau dispoziţie), după cum se va arăta în continuare.

Aşa cum s-a arătat mai sus, existenţa conflictului de interese a fost apreciată atât din perspectiva dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cât şi din cea a art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Dacă prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 instituie o categorie oarecum restrânsă a actelor în raport de care se poate reţine încălcarea regimului conflictelor de interese(acte administrative, acte juridice sau dispoziţii), reglementarea reprezentată de prevederile art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 este mult mai largă, legiuitorul sancţionând situaţia în care alesul local participă la luarea unei decizii, fără a mai condiţiona forma de participare concretă a alesului local la luarea acestei decizii, context în care, iniţierea, întocmirea expunerii de motive şi promovarea proiectelor de hotărâre în vederea adoptării celor două documentaţii de urbanism analizate în cauză sunt suficiente pentru a se reţine existenţa conflictului de interese, procesul decizional, după cum s-a reţinut anterior în cazul adoptării PUZ fiind unul complex, derulat atât la nivelul instituţiei primarului cât şi la nivelul consiliului local.

Cu toate acestea, şi în raport de cea mai restrictivă interpretare a prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se va reţine conflictul de interese în persoana recurentului reclamant, prin aceea că a emis dispoziţia de convocare a consiliului local în vederea analizării documentaţiei de urbanism privind pe SC RTI SRL, partener contractual la acel moment cu recurentul reclamant.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată nefondată critica recurentului reclamant la adresa sentinţei civile atacate, urmând a respinge în consecinţă recursul de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 315 din 28 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 iunie 2019.

Opinie separată

În dezacord cu opinia majoritară, am considerat că soluţia legală care se impunea a fi dată în cauză, era aceea de admitere a recursului reclamantului A., casarea hotărârii atacate, şi rejudecând cauza să fie admisă acţiunea reclamantului cu consecinţa anulării raportului de evaluare nr. x/18 martie 2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Divergenţa de opinie a plecat de la aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 162/2003, precum şi de la întinderea interpretării dispoziţiilor art. 76 din acelaşi act normativ.

Este necontestată în cauză starea de fapt reţinută de inspectorii intimatei, respectiv că reclamantul recurent, în calitate de Primar al Oraşului Lipova, a iniţiat proiectele de hotărâre care au stat la baza adoptării H.C.L. nr. 91/28 mai 2013 şi H.C.L. nr. 124/27 iunie 2016, privind însuşirea şi, respectiv, adoptarea PUZ-ului "Parc fotovoltaic cu putere instalată mai mică de 5,5 MW şi lucrări anexe: Racord electric la S.E.N., împrejmuire şi drum de acces", având ca beneficiar societatea B. SRL, cu care reclamantul avea o relaţie de angajament şi de la care urma să obţină venituri, potrivit contractului din data de 14 decembrie 2012, privind constituirea unui drept de superficie de către proprietarul reclamant în favoarea acestei societăţi.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate fi considerat că reglementează un caz de conflict de interese, pentru că norma în discuţie conţine o definiţie generală a acestei situaţii juridice, care alături de principiile reglementate de art. 71 din acelaşi act normativ, este menit să configureze cadrul general de implementare a acestei sancţiuni administrative.

Situaţiile la care se referă această normă, se regăsesc în reglementările speciale ale conflictului de interese pentru diferite categorii de demnitari sau funcţionari publici, funcţie de specificul activităţii fiecăruia, identificate la art. 72, 76 şi 79 din Legea nr. 161/2003.

A considera că art. 70 din Legea nr. 161/2003 este într-adevăr un caz particular de conflict de interese, cum încearcă a acredita judecătorul fondului, ar duce la situaţii absurde, fiind suficientă stabilirea existenţei unui interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin demnitarului sau funcţionarului public potrivit Constituţiei şi altor acte normative. Astfel, situaţiile juridice în care subiecţii normei s-ar încadra în ipoteza normei ar fi extrem de variată şi de largă, iar celelalte reglementări speciale ale diferitelor forme de conflict de interese ar deveni inutile. Pe de altă parte, s-ar ridica dificultăţi importante în planul predictibilităţii acestei norme, destinatarul normei fiind în imposibilitatea de a identifica conduita de urmat în raport de prescripţiile legale impuse, pentru că sunt dificil de distins situaţiile în care o persoană nu acţionează dintr-un interes.

Prin comparaţie, această abordare interpretativă este similară cu cea în care o faptă nu întruneşte condiţiile de tipicitate a unei infracţiuni speciale, însă se reţine că este totuşi a infracţiune prin raportare la definiţia generală a acesteia.

Aşa fiind, se impunea a se aprecia că reclamantului recurent i se impută prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză conflictul de interese reglementat de art. 76 din Legea nr. 161/2003, potrivit căruia "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

Acest caz special de conflict de interese, aplicabil exclusiv primarilor şi viceprimarilor localităţilor din România, intervine numai în situaţia în care primarul emite un act administrativ sau alt act juridic, care intră în competenţele sale, iar prin efectele sale produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul şi ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor.

Aceasta pentru că situaţiile legale de conflict de interese şi incompatibilităţile constituie limitări ale capacităţii de exerciţiu ale destinatarilor normelor care le reglementează, veritabile restrângeri de drepturi, cu sancţiuni administrative corespunzătoare în caz de neconformare, astfel că în interpretarea acestor norme juridice este interzisă analogia, conform art. 10 C. civ.

Procedând la o interpretare restrictivă corespunzătoare a dispoziţiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, conform prescripţiilor normei anterior menţionate, nu se poate considera decât că, situaţia de conflict de interese există doar în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege, respectiv când reclamantul în calitate de primar ar emite un act administrativ, ar încheia un act juridic ori ar emite o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Enumerarea acestor modalităţi alternative de realizare este firească, legiuitorul referindu-se în exclusivitate la actele juridice cu caracter administrativ, care intră în competenţa legală a autorităţii publice vizate de ipoteza normei analizate, apte de a produce efecte juridice prin ele însele, scopul încheierii sau emiterii lor fiind realizarea unui folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, afectând prin conduita asumată principiile care trebuiau să guverneze exerciţiul funcţiei îndeplinite astfel, respectiv imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Or, în cauză conduita reclamantului nu se înscrie în ipoteza normei reglementată de art. 76, în interpretarea preconizată, acesta fiind numai iniţiatorul unor hotărâri de consiliu local, săvârşind numai operaţiuni administrative prealabile, inapte prin ele însele să producă efecte juridice, cu atât mai puţin a produce un folos reclamantului, soţiei sau rudelor sale. Adoptarea hotărârii de consiliu local în forma dată de iniţiator, este fără relevanţă juridică din perspectiva aplicabilităţii normei în discuţie, pentru că acest act administrativ intră în competenţele altei autorităţi publice locale şi în consecinţă nu se poate valida cerinţa legii ca actul să fie emis de persoana evaluată.

Prin urmare, am considerat, din perspectiva interpretării date, că reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese prin iniţierea unor proiecte de hotărâri de consiliu local, iar neîncadrarea acestei conduite în ipoteza normei prevăzute de art. 76, nu face aplicabilă norma prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, ca dispoziţie legală salvatoare în toate situaţiile pentru intimata Agenţia Naţională de Integritate, în care o situaţie de conflict de interese concretă prezintă fisuri juridice.

GGC - CL