Mandatory administrative exhaustion for insurance guarantee fund claims under insolvency

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 08.11.2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraţilor solicitând ca prin hotărârea ce urmează a se pronunţa să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 200.000 euro (900.000 RON), reprezentând daune morale, obligarea la plata unei prestaţii periodice lunare, raportată la valoarea salariului minim net pe economie, începând cu luna iulie 2015 şi până la încetarea stării de nevoie a acesteia.

A solicitat şi "citarea în calitate de intervenient forţat" a lui B.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin Sentinţa civilă nr. 554/16.03.2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de către reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi intervenientul forţat B.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin Decizia nr. 1551A din 5 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a admis apelul declarat de reclamanta A., a anulat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. Recursul

4.1. Motive

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a declarat recurs prin care a invocat următoarele motive de nelegalitate:

În mod greşit a considerat instanţa de apel că nu au fost solicitate actele eventualului dosar de daună depus de către reclamantă la asiguratorul aflat în faliment, nu s-au solicitat relaţii cu privire la existenţa, înaintarea sau neînaintarea acestuia către FGA, nici cu privire la publicarea listei potenţialilor creditori de asigurări sau încunoştinţarea reclamantei cu privire la preluarea dosarului de către Fond şi a demersurilor pe care trebuie să le facă, aşa cum FGA era obligat de prevederile art. 23 alin. (1) din Legea nr. 503/2004 şi ale art. 13 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, motiv pentru care, în lipsa acestor elemente din care să rezulte că reclamanta a avut efectiv acces la procedura specială nu i se poate reproşa faptul că nu a urmat-o.

Din dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu rezultă obligaţia ca FGA să aducă la cunoştinţa creditorilor de asigurare aspecte legate de existenţa, înaintarea sau neînaintarea dosarului de daună aflat la asigurator către FGA, nici cu privire la publicarea listei potenţialilor creditori de asigurări sau încunoştinţarea reclamantei cu privire la preluarea dosarului de către Fond şi a demersurilor pe care trebuie să le facă.

Instanţa de apel, prin aplicarea şi interpretarea total eronată a dispoziţiilor legale, nu a făcut altceva decât să repare greşeala făcută de reclamantă, care nu a depus cererea de plată către FGA în termen legal, conform dispoziţiilor Legii nr. 213/2015 şi ale Normei 16/2015 a ASF.

Din evidenţele FGA nu rezultă ca reclamanta, direct sau prin mandatar, să fi depus cerere de plată, aceasta înţelegând sa urmeze calea unei acţiuni în pretenţii, confundând FGA cu un asigurator sau considerând că FGA este succesorul în drepturile şi obligaţiile asiguratorului falit.

Prin formularea cererii de chemare în judecată a FGA direct în faţa unei instanţe de drept comun, reclamanta, prin avocat, încalcă dispoziţiile speciale şi imperative ale dispoziţiilor Legii nr. 213/2015 -art. 13 şi 14 - iar conduita procesuală reprezintă o încercare de eludare a normelor de procedură prevăzute pentru ipoteza în care asiguratorul se afla în procedura falimentului, cum este cazul dedus judecăţii.

Instanţa de apel, prin soluţia total eronată, nu a făcut altceva decât să consimtă această eludare a unei legi speciale, deşi practica Curţii de Apei Bucureşti este în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.

Ceea ce se dispută în cauză, în mod esenţial, prin raportare la soluţiile pronunţate (fond şi apel) este împrejurarea dacă parcurgerea procedurii administrative instituită de Legea nr. 213/2015 are sau nu caracter obligatoriu.

Instanţa de apel, prin decizia recurată, a apreciat că această procedură nu este obligatorie ci este facultativă, considerând că FGA avea obligaţia de a notifica reclamanta cu privire la preluarea dosarului de daună de la asiguratorul falit, la stadiul acestuia, la procedura ce urmează a fi efectuată în vederea obţinerii sumelor de la FGA, eventual şi de a-i formula cererea de plată.

FGA nu a îngrădit niciunui creditor de asigurare accesul la această procedură şi nu se poate invoca necunoaşterea legii, mai ales în condiţiile în care reclamanta a fost consiliată.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, situat în Capitolul III al Legii nr. 213/2015 care prevede procedura şi condiţiile de efectuare a plăţilor din disponibilităţile fondului, statuează că, în vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asiguratorului în faliment poate formula o cerere motivată în acest sens, adresata Fondului de garantare a asiguraţilor, în termen de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior.

Cererile creditorilor de asigurări, definiţi de art. 4 alin. (1) lit. b) din actul normativ menţionat, sunt de competenţa comisiei speciale constituite la nivelul Fondului, iar, în cazul refuzului cererii de despăgubire/plată, comisia emite o decizie de respingere, împotriva căreia se poate formula contestaţie, conform art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 10 zile de la comunicare, potrivit art. 19 din Legea nr. 503/2004.

Utilizarea sintagmei "poate formula", în cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, căreia instanţa de apel îi atribuie semnificaţia de posibilitate de alegere între procedura administrativă şi cea directă, în faţa instanţei de judecată, demonstrează nu dreptul de opţiune între cele doua proceduri, ci vocaţia persoanei interesate, titulară a unui drept de creanţă de asigurări împotriva asiguratorului în faliment, de a solicita realizarea acestui drept în procedura specială reglementată de acest act normativ, urmând ca, în ipoteza în care cererea de despăgubire/plată este refuzată, aceasta să se poată adresa instanţei de judecata - Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în virtutea competenţei speciale atribuită în acest sens de legiuitor.

Aceasta concluzie decurge din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 213/2005, lege specială care a instituit o procedură administrativă de plată a despăgubirilor, pentru a se putea crea raporturi juridice între Fondul de garantare a asiguraţilor şi creditorii de asigurări, care au posibilitatea, în cazul falimentului unui asigurator, să se adreseze Fondului, ce nu este un succesor sau un mandatar al asiguratorilor în faliment şi nu poate fi chemat în judecată, pe calea dreptului comun, pentru valorificarea dreptului de creanţă întemeiat pe o poliţă de asigurare civilă auto, emisă de un asigurator aflat în faliment.

În acelaşi sens, Legea nr. 213/2015 şi art. 9 din Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16/2015 privind Fondul de garantare a asigurărilor stabilesc că Fondul are ca scop plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate, în condiţiile legii, cu societatea de asigurare faţă de care s-a dispus deschiderea procedurii de faliment, potrivit condiţiilor de asigurare şi în limita plafonului de garantare stabilit de Legea nr. 213/2015; că Fondul acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurare, iar nu ca obligaţii proprii ale asiguratorilor în faliment, plăţile fiind achitate sau acoperite exclusiv printr-o procedură administrativă prevăzută de dispoziţiile legale speciale.

Astfel, Fondul nu are calitatea de asigurator şi nu preia funcţiile unui asigurator, nu se subrogă în drepturile şi obligaţiile asiguratorului, iar, între Fondul de garantare a asigurărilor şi conducătorii autovehiculelor implicaţi în accidente de circulate nu există niciun raport juridic, neexistând o obligaţie solidară a Fondului de garantare a asigurărilor şi a persoanei vinovate de producerea accidentului rutier.

4.2. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 30 mai 2019 completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică pentru soluţionarea recursului la data de 21 noiembrie 2019.

Prin raport s-a arătat, faţă de excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor formulate în motivele de recurs prevăzute de lege, că susţinerile recurentului pot fi circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Ceea ce se dispută în cauză, în mod esenţial, prin raportare la soluţiile pronunţate de instanţele fondului, este împrejurarea dacă Legea nr. 213/2015 a instituit parcurgerea unei proceduri administrative, care să aibă sau nu caracter obligatoriu.

Pentru a decide asupra acestui aspect, trebuie realizată o interpretare a dispoziţiilor acestei legi, precum şi o analiză a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în materia dreptului de acces la un tribunal, ca o componentă materială a dreptului la un proces echitabil reglementat de articolul 6 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, situat în Capitolul III al Legii nr. 213/2015 care prevede procedura şi condiţiile de efectuare a plăţilor din disponibilităţile fondului, statuează că, în vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment poate formula o cerere motivată în acest sens, adresată Fondului de garantare a asiguraţilor, în termen de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior.

Cererile creditorilor de asigurări, definiţi de articolul 4 alin. (1) lit. b) din actul normativ menţionat, sunt de competenţa comisiei speciale constituite la nivelul Fondului, iar, în cazul refuzului cererii de despăgubire/plată, comisia emite o decizie de respingere, împotriva căreia se poate formula contestaţie, conform art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 10 zile de la comunicare, potrivit art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

Sintagma "poate formula", din cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, nu-i poate fi atribuită semnificaţia de posibilitate de alegere între procedura administrativă şi cea directă, în faţa instanţei de judecată. În opinia instanţei de recurs, sintagma enunţată exprimă nu dreptul de opţiune între cele două proceduri, ci vocaţia persoanei interesate, titulară a unui drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment, de a solicita realizarea acestui drept în procedura specială reglementată de acest act normativ, urmând ca, în ipoteza în care cererea de despăgubire/plată este refuzată, aceasta să se poată adresa instanţei de judecată - Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în virtutea competenţei speciale atribuită în acest sens de legiuitor.

Această concluzie decurge din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 213/2005, lege specială care a instituit o procedură administrativă de plată a despăgubirilor, pentru a se putea crea raporturi juridice între Fondul de garantare a asiguraţilor şi creditorii de asigurări, care au posibilitatea, în cazul falimentului unui asigurător, să se adreseze Fondului, ce nu este un succesor sau un mandatar al asigurătorilor în faliment şi nu poate fi chemat în judecată, pe calea dreptului comun, pentru valorificarea dreptului de creanţă întemeiat pe o poliţă de asigurare civilă auto, emisă de un asigurător aflat în faliment.

În acelaşi sens, Legea nr. 213/2015 şi art. 9 din Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor stabilesc că Fondul are ca scop plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate, în condiţiile legii, cu societatea de asigurare faţă de care s-a dispus deschiderea procedurii de faliment, potrivit condiţiilor de asigurare şi în limita plafonului de garantare stabilit de Legea nr. 213/2015; că Fondul acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurare, iar nu ca obligaţii proprii ale asigurătorilor în faliment, plăţile fiind achitate sau acoperite exclusiv printr-o procedură administrativă prevăzută de dispoziţiile legale speciale.

Astfel, Fondul nu are calitatea de asigurător şi nu preia funcţiile unui asigurător, nu se subrogă în drepturile şi obligaţiile asigurătorului, iar, între Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi conducătorii autovehiculelor implicaţi în accidente de circulaţie, nu există niciun raport juridic, neexistând o obligaţie solidară a Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi a persoanei vinovate de producerea accidentului rutier.

Aşadar, chiar dacă Fondul de garantare a asiguraţilor nu se subrogă asigurătorului (potrivit art. 9 alin. (2) din Norma nr. 16/2015 "Fondul nu preia funcţiile unui asigurător şi nu are obligaţia de a opera în baza de date CEDAM") în ce priveşte plata despăgubirilor, aceasta se face cu observarea aceloraşi condiţii rezultate din contractele de asigurare.

Potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie, împotriva căreia se poate formula contestaţie.

Aşadar, decizia organului administrativ este supusă cenzurii instanţei de judecată în faţa căreia, cu respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului de apărare poate fi demonstrat caracterul nelegal al acesteia, respectiv justeţea pretenţiilor formulate. În aceste condiţii, împrejurarea că Legea nr. 213/2015 prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri prealabile, nu înseamnă privarea de dreptul la un tribunal în sensul art. 6 din Convenţia europeană, întrucât, cadrul normativ special prevede posibilitatea ca decizia emisă în procedura administrativă să fie supusă controlului de către instanţa de judecată. Drept urmare, actul normativ asigură o jurisdicţie deplină şi efectivă, în fapt şi drept, a legalităţii deciziei emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi, implicit, a pretenţiilor creditorilor de asigurări.

În acelaşi sens, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 80/2017, publicată în M. Of. nr. 667/2.09.2015, în examinarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 14 din Legea nr. 213/2015, când a constatat că art. 14 din Legea nr. 213/2015 instituie o procedură necontencioasă pentru soluţionarea pretenţiilor formulate de creditorii de asigurări, iar dispoziţiile acestui act normativ dispun că obţinerea de despăgubiri din disponibilităţile Fondului nu se face prin acţiune în justiţie pe calea dreptului comun, creditorii de asigurări trebuind să sesizeze în prealabil Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin formularea unei cereri de plată. În această modalitate este declanşată procedura de plată administrativă, necontencioasă, pusă la dispoziţie de Legea nr. 213/2015 şi prevăzută de art. 22 alin. (1) din Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16 din 31 august 2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Astfel, Curtea Constituţională a statuat că exercitarea dreptului de a formula o cerere adresată instanţei de judecată nu poate exclude respectarea unei proceduri prealabile, care este prevăzută de legiuitor tocmai în ideea soluţionării amiabile, cu celeritate, a pretenţiilor exprimate de creditorii de asigurări, fără a fi nevoie de învestirea instanţelor de judecată, iar Legea nr. 213/2015 stabileşte o procedură necontencioasă prealabilă acţiunii în instanţă, ce trebuie urmată de creditorul de asigurări, a priori formulării unei cereri de chemare în judecată.

În acelaşi sens, al neafectării dreptului de acces la justiţie, prin instituirea unei proceduri prealabile, este jurisprudenţa instanţei de contencios european, care reţine că, pentru imperative de eficacitate, pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor reglementate de Convenţie, este justificată intervenţia prealabilă a unor organe administrative, care nu îndeplinesc condiţiile cerute de art. 6 parag. 1 din Convenţie, adică, nu sunt instanţe de judecată propriu-zise (în acest sens, de exemplu, cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, parag. nr. 51). Ceea ce impun însă dispoziţiile acestui articol convenţional este ca decizia unui asemenea organ să fie supusă controlului ulterior exercitat de un organ de plină jurisdicţie, adică de un "tribunal" în sensul Convenţiei (cale de atac deschisă, în această materie, pe temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015).

Împrejurarea că reclamanta intimată sau alţi creditori de asigurări aflaţi în situaţii similare cu aceasta nu au acces la o instanţă civilă, ci la o instanţă de contencios administrativ, nu este de natură să determine o concluzie opusă, câtă vreme este opţiunea legiuitorului să reglementeze competenţele şi atributele instanţelor de judecată, iar art. 6 al Convenţiei nu impune ca procedura judiciară ulterioară unei proceduri prealabile să se desfăşoare exclusiv în faţa unei secţii civile.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte a considerat că prin soluţia dată instanţa de apel a nesocotit prevederile art. 14 din Legea nr. 213/2015, şi pe cale de consecinţă prevederile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., astfel încât criticile formulate prin motivele de recurs întrunesc cerinţele art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În temeiul art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul şi, faţă de cerinţele art. 497 teza I C. proc. civ., va trimite cauza spre o nouă judecată instanţei de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva Deciziei nr. 1551A din 5 decembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecarea apelului la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2019.

GGC - NN