Jurisdiction over inspection reports issued by central health insurance authorities: administrative act status prevailing over civil contractual dispute

Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2018

Asupra conflictului de competenţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.09.2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi cu pârâta CASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE A MUNICIPIULUI BUCUREŞTI, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 23 din Contractele de furnizare de servicii medicale în asistenţa medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialităţile paraclinice nr. x/2013, x/2014, x/2016, încheiate cu CASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE A MUNICIPIULUI BUCUREŞTI (CASMB), pct. 5.2.3.6 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1012/2013, a formulat cerere de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, prin care s-a stabilit că ar fi prestat şi raportat fiind decontate servicii medicale anterior semnării unor acte adiţionale de suplimentare/redistribuire la contractul de furnizare de servicii medicale paraclinice, cu nerespectarea dispoziţiilor legale, fapt pentru care s-a dispus recuperarea contravalorii acestora.

La data de 05 octombrie 2017, pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti (denumită în continuare, CASMB), în temeiul art. 209 C. proc. civ., a formulat cerere reconvenţională, la cererea de chemare în judecată formulată de A. S.R.L., prin care a solicitat instanţei, ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună obligarea reclamantei A. S.R.L. la plata sumei de 263.222,90 RON reprezentând contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiţionale de suplimentare şi 81.576,17 RON, reprezentând dobânzi şi penalităţi ale serviciilor paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiţionale de suplimentare, pentru perioada 2013 - august 2015.

Prin sentinţa civilă nr. 299 din 30 ianuarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

În motivarea acestei sentinţe, raportând prevederile art. 255 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 din 14 aprilie 2006 la situaţia de fapt din prezenta cauză, curtea a reţinut că legiuitorul a stabilit în mod expres că relaţiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări sunt de natură civilă, reprezintă acţiuni multianuale şi se stabilesc şi se desfăşoară pe bază de contract.

Aşadar, Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de sănătate nr. 856/23.10.2015 a fost emis în legătură cu executarea unor contracte de drept civil încheiate între reclamantă şi Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti şi atestă executarea necorespunzătoare de către reclamantă a contractelor succesive de furnizare de servicii medicale în asistenţa medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialităţile paraclinice sub nr. x.

În aceste condiţii, curtea a reţinut că, din punct de vedere juridic, există o legătură indisolubilă între Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015 şi contractele de drept civil încheiate între reclamantă şi Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti, motiv pentru care aceste două acte juridice nu pot fi disociate, legalitatea şi temeinicia acestora urmând a fi analizată în mod unitar de către instanţa de judecată competentă să soluţioneze litigiul de drept comun care derivă din executarea contractelor de drept civil încheiate între reclamantă şi Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti.

Împrejurarea că reclamanta a chemat în judecată o autoritate publică centrală, respectiv Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu este de natură să atragă, de plano, competenţa materială de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, SCAF, întrucât competenţa materială de soluţionare a unei cereri nu se determină în funcţie pe persoana pârâtului chemat în judecată, ci, în funcţie de obiectul cererii de chemare în judecată cu care instanţa a fost învestită şi în funcţie de efectele juridice pe care le produce actul juridic a cărui anulare se solicită.

A apreciat că Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015 cuprinde în conţinutul acestuia executarea necorespunzătoare de către reclamantă a unor contracte de drept civil încheiate cu Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti, aşadar actul administrativ a cărui anulare se solicită în prezenta cauză produce efecte juridice în sfera raporturilor de drept civil.

De altfel, pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti a invocat excepţia de conexitate, învederând că pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a se află înregistrat dosarul nr x/2017, care are ca obiect modul de executare de către reclamantă a contractelor de drept civil încheiate cu Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului Bucureşti şi în legătură cu care s-a emis Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015.

Însă, admitere excepţiei de necompetenţă materială împiedică instanţa să se pronunţe asupra excepţiei de conexitate între prezenta cauză şi dosarul nr. x/2017 aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

De altfel, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară,or această situaţie de fapt şi de drept se întâlneşte în prezenta cauză, întrucât Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015 este în legătură cu executarea unui contract calificat de lege în mod expres ca fiind de drept civil, neputând fi contestat pe cale contenciosului administrativ.

Prin raportare la prevederile art. 94 punctul 1 lit. k) din C. proc. civ., potrivit cărora judecătoriile judecă în primă instanţă orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti, având în vederea că reclamanta are calitatea de profesionist, potrivit art. 3 alin 2 din C. civ. şi, ţinând cont că Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de sănătate nr. 856/23.10.2015 are o valoare mai mare decât suma de 200.000 RON, curtea de apel a reţinut că instanţa competentă să soluţioneze litigiul dedus judecăţii este Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Prin sentinţa civilă nr. 1589 din 23 mai 2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Pentru a se pronunţa astfel, tribunalul a reţinut că potrivit art. 305 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările ulterioare:

"CNAS şi casele de asigurări organizează şi efectuează controlul serviciilor medicale care se acordă asiguraţilor pe baza contractelor de furnizare de servicii încheiate, potrivit prezentei legi".

Potrivit Statutului CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, "Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, denumită în continuare CNAS, este instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate în vederea aplicării politicilor şi programelor Guvernului în domeniul sanitar, în coordonarea Ministerului Sănătăţii".

Printre atribuţiile ce revin acesteia, enumerate de art. 5 alin. (1) pct. 35 din Statut, se numără şi aceea a monitorizării şi controlul modului de încheiere şi executare a contractelor încheiate între casele de asigurări şi furnizorii de servicii medicale, de medicamente şi de dispozitive medicale.

Prin Ordinul nr. 1012/2013 au fost aprobate Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Potrivit normelor metodologice aprobate prin Ordinul sus menţionat, Direcţia Generală monitorizare, control şi antifraudă (DGMCA) este structura centrală de specialitate care funcţionează la nivel de direcţie generală în cadrul CNAS, având ca funcţii controlul activităţii desfăşurate în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, controlul furnizorilor de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale şi materiale sanitare aflaţi în relaţii contractuale sau care s-au aflat în relaţii contractuale cu casele de asigurări de sănătate, coordonarea şi monitorizarea activităţii de control desfăşurate de casele de asigurări de sănătate, precum şi investigarea şi combaterea posibilelor fraude în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Raportul de control a cărui anulare se solicită în prezenta cauză (sub aspectul măsurilor care o vizează pe reclamantă) a fost emis de structura centrală de specialitate care funcţionează la nivel de direcţie generală în cadrul CNAS, respectiv Direcţia Generală Monitorizare, Control şi Antifraudă (DGMCA), în exercitarea atribuţiilor de control a activităţii desfăşurate în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, controlul furnizorilor de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale şi materiale sanitare aflaţi în relaţii contractuale sau care s-au aflat în relaţii contractuale cu casele de asigurări de sănătate, având natura juridică a actului administrativ cu caracter individual, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, nefiind incidente prevederile art. 255 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Analizând conflictul de competenţă, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 133 pct. 2 din acelaşi cod, Înalta Curte reţine următoarele:

Se constată că, în cauză, conflictul negativ de competenţă a fost determinat ca urmare a calificărilor diferite date de către instanţe naturii pretenţiilor deduse în justiţie.

Calificarea unor litigii, ca fiind de natură civilă sau administrativă întâmpină uneori serioase dificultăţi, instanţelor revenindu-le obligaţia, în baza art. 129 C. proc. civ., să stabilească obiectul cererii şi în raport de acesta natura juridică a acţiunii.

Instanţa în faţa căreia a intervenit conflictul negativ de competenţă a calificat acţiunea introductivă, pornind de la temeiurile de drept invocate, ca fiind o acţiune întemeiată pe dispoziţiile legii contenciosului administrativ.

Aşadar, reclamantul a înţeles să învestească instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015.

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este reprezentat de actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar conform lit. f), prin contencios administrativ se înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este o instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică, este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Conform art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Având în vedere aceste prevederi legale precum şi obiectul principal al cererii de chemare în judecată (anularea raportului de control emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate), precum şi rangul autorităţii emitente, în baza art. 10 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că este competentă material să soluţioneze cauza Curtea de Apel Bucureşti.

Prin urmare, litigiul nu poate fi considerat de natură civilă, în sensul art. 255 din Legea nr. 95/2006, întrucât nu priveşte exclusiv raporturi juridice dintre un furnizor de servicii medicale şi o casa de asigurări de sănătate, ci vizează anularea unui act de control emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca instituţie publică şi organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în limitele competenţei sale legale de administrare şi gestionare a sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Pe de altă parte, natura juridică de act administrativ a raportului de control contestat rezultă şi din împrejurarea că a fost emis de o instituţie publică, în vederea executării în concret a legii, producând efecte juridice, din prisma conţinutului său şi asupra raporturilor juridice dintre furnizorii de servicii medicale şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a municipiului Bucureşti. Astfel, dreptul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate a municipiului Bucureşti de a pretinde recuperarea de la reclamantă a contravalorii unor servicii medicale decontate anterior, a luat naştere chiar în baza raportului de control al instituţiei publice centrale (Casa Naţională de Asigurări de Sănătate), iar nu în baza contractului de furnizare.

Având în vedere considerentele expuse, faţă de natura litigiului dedus judecăţii, Înalta Curte constată că, dintre cele două instanţe aflate în conflict, revine Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal competenţa de a soluţiona prezenta acţiune.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 octombrie 2018.