Competence for public procurement contract disputes under Law No. 101/2016 despite direct attribution

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2018

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Buzău cu nr. x/2017 în data de 08.11.2017, reclamanta Şcoala Gimnazială Puieşti a solicitat obligarea pârâtei S.C. A. S.R.L., la plata sumei de 49700,70 RON reprezentând plata constatată de către Curtea de Conturi prin decizia nr. 23/22.06.2015 ca fiind nedatorată şi efectuata în mod nelegal.

În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 1350 C. civ. care reglementează răspunderea contractuală, iar în subsidiar, în măsura în care s-ar aprecia că plăţile efectuate în mod nejustificat exced cadrului contractual, s-au invocat dispoziţiile art. 1341 noul C. civ. potrivit căruia cel care plăteşte fără a datora are dreptul la restituire.

Pârâta S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată şi obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

În prealabil, a invocat pârâta excepţia necompetentei teritoriale a Tribunalului Buzău, având în vedere că sediul pârâtei este în Bucureşti, drept pentru care consideră că ar fi competent teritorial să judece, potrivit art. 107 C. proc. civ. instanţa în circumscripţia căreia îşi are sediul pârâtul, adică Municipiul Bucureşti şi excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului, secţia de contencios administrativ şi fiscal, considerând că instanţa competentă să judece în primă instanţă cauza este judecătoria, potrivit dispoziţiilor art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., raportat şi la valoarea litigiului de 49.700,70 RON.

Prin sentinţa nr. 210/2018 din data de 5 martie 2018 Tribunalul Buzău a admis excepţia de necompetenţă materială şi teritorială a instanţei invocate de pârâtă; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei având ca obiect pretenţii, în favoarea Judecătoriei Sector 3 Bucureşti; a trimis de îndată dosarul cauzei instanţei judecătoreşti competente.

În fundamentarea acestei sentinţe, instanţa a reţinut, în esenţă, că normele care reglementează competenţa materială sunt norme de ordine publică, acestea având caracter absolut, astfel încât părţile nu pot conveni să deroge de la aceste norme, nici chiar cu autorizarea instanţei.

Competenţa materială funcţională a instanţelor de contencios administrativ este reglementată în Legea nr. 554/2004 care reprezintă legea-cadru în materie. Numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ.

S-a mai reţinut că, din interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON, se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale iar conform art. 2 lit. c) teza II, din aceeaşi lege prin act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Instanţa a reţinut că prin raportare la normele speciale ale O.U.G. nr. 34/2006 contractul de achiziţii publice, este definit ca fiind:

"contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ (...) cu titlu oneros, încheiat în scris, între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai muţi operatori economici pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii". Un astfel de contract special trebuie să fie încheiat în formă scrisă şi în condiţiile expres prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, adică în urma derulării unei proceduri de licitaţie publică, fiind exclusă forma simplificată a facturii acceptate la plată, specifică raporturilor juridice de drept comun, care au loc între comercianţi.

Doar în aceste condiţii pot fi analizate raporturile juridice privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică, în cadrul unor procese care se soluţionează, în primă instanţă, de către secţia comercială a tribunalului.

În speţă, instanţa a reţinut că între cele două părţi s-au derulat raporturi contractuale de prestări servicii în temeiul contractelor nr. x/01.10.2010 şi nr. y/04.01.2013 fără ca părţile să urmeze procedura specială a achiziţiilor publice, impusă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, contractele fiind încheiate după normele de drept comun, iar în această situaţie, raporturile derulate între părţi sunt raporturi juridice de drept comun, respectiv raporturi juridice civile şi nu de drept administrativ. Aşa fiind, litigiul are natura unui litigiu civil, iar raportat la valoarea litigiului de 49.700,70 RON, competenţa materială de judecare în fond a cauzei revine, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., judecătoriei şi nu tribunalului.

Pe de altă parte, s-a mai reţinut că, potrivit art. 107 C. proc. civ., competenţa teritorială revine instanţei în circumscripţia căreia îşi are sediul pârâta, adică Municipiul Bucureşti - Sector 3.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti sub numărul x/2017.

Prin sentinţa civilă nr. 7892 din 21 iunie 2018 instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti invocată din oficiu; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău; a constatat ivit conflictul negativ de competenta şi a dispus înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa a reţinut, în esenţă că, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat obligarea pârâtei A. S.R.L. la plata sumei de 49.700,7 RON reprezentând plata constatata de către Curtea de Conturi prin decizia nr. 23/22.06.2015 ca fiind nedatorata si efectuata în mod nelegal, în temeiul contractelor de prestări servicii nr. x/01.10.2010 si nr. y/04.01.2013.

Reclamanta a invocat ca temei de drept material al acţiunii disp. art. 1350 C. civ., art. 1349 C. civ. şi art. 1341 -1344 C. civ., prin răspunsul la întâmpinare precizând ca îşi întemeiază cererea în principal pe răspunderea contractuală, iar în susbidiar pe plata nedatorată.

Din acelaşi răspuns la întâmpinare instanţa reţine că cele două contracte au fost încheiate de părţi în temeiul O.U.G. nr. 34/2006.

Contractele încheiate între părţi, în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 reprezintă contracte de achiziţie publică, definite de art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006 (în vigoare la data încheierii contractelor şi aplicabil în cauză în raport de prevederile art. 236 alin. (3) din Legea nr. 98/2016 ce a abrogat O.U.G. nr. 34/2006), ca fiind contractele care includ şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă.

Chiar dacă s-ar reţine că aceste contracte nu au fost încheiate în urma derulării procedurii de licitaţie publică, ci prin atribuire directă (deşi acestea nu au fost la dosarul cauzei de niciuna din părţi), acest aspect nu schimbă caracterul de contract de achiziţie publică a celor două contracte pe care reclamantul îşi întemeiază acţiunea.

În acest sens, instanţa a reţinut că, potrivit art. 53 alin. (1) raportat la art. 69 alin. (2) din Legea 101/2016, procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice, dispoziţiile acestei legi fiind aplicabile şi prezentei cauze chiar dacă cele două contracte de achizitie publică au fost încheiate înainte de intrarea sa în vigoare, faţă de dispozitiile tranzitorii ale legii, respectiv art. 69.

Cum cererea reclamantei, astfel cum a fost precizată prin răspunsul la întâmpinare, constituie în principal o acţiune în răspundere contractuală întemeiată pe cele două Contracte de achiziţie publică, instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze acest litigiu este Tribunalul Buzău(instanţa din circumscripţia căreia se află sediul reclamantei - autoritatea contractantă), a mai reţinut instanţa.

S-a arătat că Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti este competentă material să soluţioneze doar capătul de cerere formulat în subsidiar, respectiv acţiunea în restituirea prestaţiilor în temeiul unei plăţi nedatorate întrucât plata nedatorată este un fapt juridic licit reglementat de C. civ., litigiul fiind de natură civilă, competenţa materială stabilindu-se în raport de valoarea obiectului cererii, în cauză aceasta fiind sub limita de 200.000 RON prevăzută de art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Însă, având în vedere că primul capăt de cerere este de competenţa Tribunalului Buzău, faţă de disp. art. 99 alin. (2) C. proc. civ., competenţa de soluţionare în integralitate a actiunii va reveni acestuia.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta ŞCOALA GIMNAZIALĂ PUIEŞTI în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L. s-a solicitat obligarea acesteia la plata sumei de 49.700,7 RON, reprezentând plata constatată de către Curtea de Conturi prin decizia nr. 23/22.06.2015, ca fiind nedatorată şi efectuată în mod nelegal, în temeiul contractelor de prestări servicii nr. x/01.10.2010 şi nr. y/04.01.2013.

Cererea de chemare în judecată a fost întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 1350 C. civ., art. 1349 C. civ. şi art. 1341 -1344 C. civ.

Prin răspunsul la întâmpinare reclamanta a precizat că îşi întemeiază cererea, în principal, pe răspunderea contractuală, iar, în susbidiar, pe plata nedatorată, susţinând, totodată, că cele două contracte de prestări servicii în discuţie au fost încheiate de părţi în temeiul O.U.G. nr. 34/2006.

Se constată că elementul esenţial pentru determinarea instanţei competente să soluţioneze prezentul litigiu îl constituie stabilirea naturii contractelor încheiate între părţi, contracte pe care reclamanta îşi întemeiază pretenţiile.

În speţă, între cele două părţi s-au derulat raporturi contractuale de prestări servicii în temeiul contractelor nr. x/01.10.2010 şi nr. y/04.01.2013, reţinându-se de prima instanţă că părţile nu au urmat procedura specială a achiziţiilor publice, impusă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, contractele fiind încheiate după normele de drept comun.

Este de subliniat că cele două contracte pe care reclamanta îşi întemeiază cererea sunt contracte de achiziţii publice, chiar dacă s-a reţine că aceste contracte nu au fost încheiate în urma derulării procedurii de licitaţie publică, ci prin atribuire direct.

Şi aceasta, întrucât, la data încheierii celor două contracte, erau în vigoare dispoziţiile art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabile în cauză faţă de art. 236 alin. (3) din Legea nr. 98/2016) potrivit cărora semnificaţia termenului de contract de achiziţie publică este următoarea: "f) contract de achiziţie publică - contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ, care include şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul ori mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii;"

Trebuie reţinut că potrivit dispoziţiilor tranzitorii ale art. 69 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, acest act normativ este aplicabil şi prezentei cauze chiar dacă cele două contracte de achizitie publică au fost încheiate înainte de intrarea sa în vigoare.

Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016: " (1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice.", iar conform art. 69 alin. (2) din aceeaşi lege "(2) Dispoziţiile prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare."

Din analiza înscrisurilor evocate în susţinerea pretenţiilor reclamantei şi a textelor de lege anterior menţionate, rezultă că cererea de faţă vizează o cerere de contencios-administrativ, câtă vreme între părţi nu au luat naştere raporturi juridice civile ca urmare a încheierii şi derulării unor contracte de drept comun.

Aşadar, în speţă este vorba despre un litigiu având ca obiect pretenţii ce s-au născut în legătură cu cele două contracte de achiziţie publică, raportul juridic dedus judecăţii fiind unul de drept administrativ, ceea ce atrage competenţa materială funcţională a instanţelor de contencios administrativ.

Astfel, în raport cu legislaţia aplicabilă în cauză se instituie o competenţă materială şi teritorială exclusivă în favoarea tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul reclamantei.

Cum în speţă este vorba de contracte de achiziţie publică, raporturile juridice derulate între părţi fiind raporturi juridice de drept administrativ, Înalta Curte, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 octombrie 2018.