Competence of civil courts over public service contracts executed without public procurement procedures; classification as ordinary civil contracts

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2018

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la 4 septembrie 2017, pe rolul Tribunalului Buzău, sub număr de dosar x/2017, reclamanta COMUNA PUIEŞTI prin primar a solicitat obligarea pârâtei A. S.R.L. la plata sumei de 52.661 RON reprezentând plata constatată de către Curtea de Conturi prin decizia nr. 23/22.06.2015 ca fiind nedatorată şi efectuată în mod nelegal.

Prin sentinţa civilă nr. 1454 din 13 decembrie 2017, Tribunalul Buzău a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, s-a arătat că raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

S-a reţinut că prin raportare la normele speciale ale O.U.G. nr. 34/2006 contractul de achiziţii publice, este definit ca fiind:

"contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ (...) cu titlu oneros, încheiat în scris, între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai muţi operatori economici pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii". Un astfel de contract special trebuie să fie încheiat în formă scrisă şi în condiţiile expres prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, adică în urma derulării unei proceduri de licitaţie publică, fiind exclusă forma simplificată a facturii acceptate la plată, specifică raporturilor juridice de drept comun, care au loc între comercianţi.

Doar în aceste condiţii pot fi analizate raporturile juridice privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică, în cadrul unor procese care se soluţionează, în primă instanţă, de către secţia comercială a tribunalului.

În speţă, între cele două părţi s-au derulat raporturi contractuale de prestări servicii în temeiul contractelor nr. x/02.08.2010 şi nr. y/01.07.2012 fără ca părţile să urmeze procedura specială a achiziţiilor publice, impusă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, contractele fiind încheiate după normele de drept comun, iar în această situaţie, raporturile derulate între părţi sunt raporturi juridice de drept comun, respectiv raporturi juridice civile şi nu de drept administrativ. Aşa fiind, litigiul are natura unui litigiu civil, iar raportat la valoarea litigiului de 52.661 RON, competenţa materială de judecare în fond a cauzei revine, potrivit art. 94 pct. 1 lit. j) C. proc. civ., judecătoriei şi nu tribunalului.

Pe cale de consecinţă, Tribunalul Buzău a admis excepţia necompetenţei materiale a jurisdicţiei de contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti la data de 22.01.2018 sub numărul x/2018.

La data de 19.02.2018, reclamanta a formulat precizări scrise prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale, iar în subsidiar excepţia necompetenţei teritoriale.

Prin sentinţa civilă nr. 2712 din 1 martie 2018, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti a reţinut din motivarea Tribunalului Buzău că aceasta a avut în vedere trimiterea dosarului la instanţa de la sediul pârâtei, care se află în sectorul 3, în acord cu dispoziţiile art. 107 C. proc. civ., conform cărora Cererea de chemare în judecată se introduce la instanţa în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel.

Acest lucru reiese cu claritate din ultimul paragraf al sentinţei civile în discuţie.

Verificând conţinutul dosarului, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti a reţinut că sediul pârâtei se află situat într-adevăr în sectorul 3, nu în sectorul 4, iar în dispozitivul sentinţei civile apare, probabil dintr-o eroare de tehnoredactare, că declinarea competenţei se face în favoarea Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, deşi toată motivarea indică faptul că instanţa avută în vedere este cea a Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti.

Pentru aceste motive şi având în vedere dispoziţiile art. 107 C. proc. civ., precum şi faptul că sediul pârâtei se află în sectorul 3, astfel cum rezultă din extrasul ONRC depus la dosar din oficiu, instanţa a admis excepţia lipsei competenţei teritoriale a Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti şi a declinat cauza spre soluţionare în favoarea Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti la 22 ianuarie 2018, sub număr de dosar x/2018

Primind dosarul, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti a apreciat că atât Contractul de prestări servicii nr. x/02.08.2010 cât şi Contractul de prestări servicii nr. x/01.07.2012 au fost încheiate între părţi temeiul O.U.G. nr. 34/2006.

Contractul de prestări servicii nr. x/02.08.2010 are ca obiect prestarea de servicii în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă, in beneficiul reclamantei iar Contractul de prestări servicii nr. x/01.07.2012, prestarea de servicii în domeniul prevenirii şi stingerii incendiilor.

Contractul încheiat astfel de către părţi, a reţinut Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti, reprezintă un contract de achiziţie publică, definit de art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006 (în vigoare la data încheierii contractului şi aplicabil în cauză în raport de prevederile art. 236 alin. (3) din Legea nr. 98/2016 ce a abrogat O.U.G. nr. 34/2006), ca fiind contractul care include şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă. În fapt, având în vedere obiectele lor, aceste contracte constituie contracte de servicii, astfel cum aceste sunt definite de art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, ca fiind contracte de achiziţie publică, altele decât contractul de lucrări sau de furnizare, care au ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B, serviciile din domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă şi al revenirii şi stingerii incendiilor făcând parte din cele enumerate în aceste anexe.

Chiar dacă, faţă de valoarea obiectului contactelor, acestea nu au fost încheiate în urma derulării procedurii de licitaţie publică, ci prin atribuire directă, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti a apreciat că acest aspect nu schimbă caracterul de contract de achiziţie publică al celor două contracte pe care reclamantul îşi întemeiază acţiunea.

Potrivit art. 53 alin. (1) raportat la art. 69 alin. (2) din Legea 101/2016:

"Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice".

Cum cererea reclamantei, astfel cum a fost precizată la 18.10.2017, constituie în principal o acţiune în răspundere contractuală întemeiată pe aceste Contracte de prestări servicii ce reprezintă contracte de achiziţie publică, instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze acest litigiu este Tribunalul Buzău (în circumscripţia căreia se află sediul reclamantei - autoritatea contractantă).

S-a reţinut că Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti este competentă material să soluţioneze doar capătul de cerere formulat în subsidiar, respectiv acţiunea în restituirea prestaţiilor în temeiul unei plăţi nedatorate întrucât plata nedatorată este un fapt juridic licit reglementat de C. civ., litigiul fiind de natură civilă, iar competenţa materială stabilindu-se în raport de valoarea obiectului cererii, respectiv în raport de suma de 52 661,00 RON, aflată sub limita de 200 000 RON prevăzută de art. 94 pct. -1 lit. k) C. proc. civ.. Însă, având în vedere că primul capăt de cerere este de competenţa Tribunalului Buzău, faţă de dispoziţiile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., capetele de cerere fiind în strânsă legătură, instanţa competentă să soluţioneze cererea de chemare în judecată, în integralitatea sa, este Tribunalul Buzău.

Aşa fiind, prin sentinţa civilă nr. 5467 din 3 mai 2018 pronunţată de Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti, a fost admisă excepţia necompetenţei teritoriale a acestei instanţe şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău. Constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, dosarul a fost înaintat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Se constată că reclamanta COMUNA PUIEŞTI prin primar a solicitat obligarea pârâtei A. S.R.L. la plata sumei de 52.661 RON reprezentând plata constatată de către Curtea de Conturi prin decizia nr. 23/22.06.2015 ca fiind nedatorată şi efectuată în mod nelegal.

Reclamanta a arătat că a încheiat cu pârâta contractul de prestări de servicii nr. x din 02.08.2010 având ca obiect prestarea de servicii în domeniul securităţii şi în muncă, verificarea şi întocmirea documentaţiei pentru organizarea activităţii de securitate si sănătate în muncă, evaluarea factorilor de risc de accidentare sau de îmbolnăvire profesională, asistenţa şi supravegherea organizării activităţii de sănătate şi securitate în muncă, precum şi contractul de prestări de servicii nr. x din data de 01.07.2012, având ca obiect prestarea de servicii în domeniul prevenirii şi stingerii incendiilor, verificarea şi întocmirea documentaţiei pentru organizarea activităţii de prevenire şi stingere a incendiilor, asistenţa şi supravegherea organizării activităţii de prevenire şi stingere a incendiilor.

În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 1350 C. civ., care reglementează răspunderea contractuală, iar în subsidiar, în măsura în care s-ar aprecia că plăţile efectuate în mod nejustificat exced cadrului contractual, s-au invocat dispoziţiile art. 1341 C. civ. potrivit cărora cel care plăteşte fără a datora are dreptul la restituire.

Prin răspunsul la întâmpinare, formulat la data de 18.10.2017, reclamanta a precizat că acţiunea formulată este în principal o acţiune în răspundere contractuală, iar, în subsidiar, o acţiune în restituirea prestaţiilor în temeiul unei plăţi nedatorate.

Competenţa materială funcţională a instanţelor de contencios administrativ este reglementată în Legea nr. 554/2004 care reprezintă legea-cadru în materie. Numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 se defineşte contenciosul administrativ ca fiind: "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim".

Prin urmare, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Este ştiut că simpla calitate specială a beneficiarului de autoritate publică nu determină ca, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, contractul încheiat cu aceasta să fie un contract administrativ. Serviciile pe care o autoritate publică le contactează printr-un contract de furnizare încheiat cu un profesionist, de natură a satisface interesele sale private, nu sunt servicii publice, iar contractul încheiat între părţi nu este un contract administrativ.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON, se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale iar conform art. 2 lit. c) teza II, din aceeaşi lege prin act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Normele speciale ale O.U.G. nr. 34/2006 (în vigoare la data încheierii contractului şi aplicabil în cauză în raport de prevederile art. 236 alin. (3) din Legea nr. 98/2016 ce a abrogat O.U.G. nr. 34/2006) definesc contractul de achiziţii publice ca fiind:

"contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ (...) cu titlu oneros, încheiat în scris, între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai muţi operatori economici pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii". Un astfel de contract special trebuie să fie încheiat în formă scrisă şi în condiţiile expres prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, adică în urma derulării unei proceduri de licitaţie publică, fiind exclusă forma simplificată a facturii acceptate la plată, specifică raporturilor juridice de drept comun, care au loc între comercianţi.

În speţă, între cele două părţi s-au derulat raporturi contractuale de prestări servicii în temeiul contractelor nr. x/02.08.2010 şi nr. y/01.07.2012 fără ca părţile să urmeze procedura specială a achiziţiilor publice, impusă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, contractele fiind încheiate după normele de drept comun, iar în această situaţie, raporturile derulate între părţi sunt raporturi juridice de drept comun, respectiv raporturi juridice civile şi nu de drept administrativ. Aşa fiind, litigiul are natura unui litigiu civil, iar raportat la valoarea obiectului acestuia de 52.661 RON, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine, potrivit art. 94 pct. 1 lit. j) C. proc. civ., judecătoriei.

Regula de drept comun în materia competenţei teritoriale este înscrisă în art. 107 C. proc. civ., conform căruia:

"cererea de chemare în judecată se introduce la instanţa în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel."

Această normă reprezintă dreptul comun în materia competenţei teritoriale, prin urmare, dacă legea nu dispune altfel, cererea de chemare în judecată se adresează instanţei în a cărei circumscripţie teritorială îşi are domiciliul (sediul) pârâtul.

În absenţa unor dispoziţii legale exprese derogatorii de la dreptul comun, în speţă, instanţa competentă va fi determinată prin aplicarea principiului actor sequitur forum rei, conform art. 107 C. proc. civ.

Astfel, având în vedere că, în speţă, competenţa teritorială este determinată de domiciliul/sediul pârâtei, care se află situat în sectorul 3, Bucureşti, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine competenţa teritorială pentru soluţionarea cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 septembrie 2018.