Statutory time limits for contesting regulatory decisions: distinguishing administrative acts from licenses and determining the accrual date for third parties.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 9 decembrie 2014, reclamantele Societatea A. SA şi Societatea B. SA, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei şi Societatea C. SRL Filiala Cluj, au solicitat anularea licenţei nr. 1855 din 10.10.2013, emisă de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, în beneficiul Societăţii C. SRL Filiala Cluj pentru desfăşurarea activităţii de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale.

Prin cererea precizatoare depusă la termenul de judecată din data de 04 martie 2015, reclamanta a solicitat:

(i) anularea Deciziei nr. 2902/10.10.2013 emisă de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei în beneficiul Societăţii C. SRL Filiala Cluj, pentru desfăşurarea activităţii de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale;

(ii) anularea licenţei nr. x/10.10.2013 emisă de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei în beneficiul Societăţii C. SRL Filiala Cluj pentru desfăşurarea activităţii de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale.

Prin Sentinţa civilă nr. 130/2015 din 04 martie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 mai 2015.

2. Soluţia instanţei de fond

2.1. Prin Sentinţa civilă nr. 2596 din 14 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a admis excepţia tardivităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamantele Societatea A. SA şi Societatea B. SA, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Societatea C. SRL Filiala Cluj, ca tardiv formulată.

2.2. Prin Sentinţa civilă nr. 3291 din 9 decembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de pârâta Societatea C. SRL Filiala Cluj şi, în baza art. 444 C. proc. civ., a dispus completarea dispozitivului Sentinţei civile nr. 2596/14.10.2015, în sensul că obligă reclamantele Societatea A. SA şi Societatea B. SA, în solidar, la plata sumei de 30.000 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2596/14.10.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantele Societatea A. SA şi Societatea B. SA, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre judecarea fondului.

În susţinerea recursului, se arată că instanţa a aplicat eronat prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 atât licenţei atacate, cât şi deciziei emise de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, deşi acest articol privea exclusiv ordinele şi deciziile Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, iar regimul juridic al licenţei este stabilit de Legea nr. 554/2004.

În cazul în care aceste prevederi ar fi aplicabile, termenul de 30 de zile trebuie apreciat diferenţiat în funcţie de momentul de la care curge, recurentele-reclamante luând cunoştinţă la momente diferite de existenţa celor două acte administrative. Acestea nu le-au fost niciodată comunicate, fiind terţi faţă de actele atacate.

Referitor la termenul de atacare a licenţei, O.U.G. nr. 33/2007 nu prevede un termen aplicabil terţilor, recurentele-reclamante apreciind că sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 care stabilesc că termenul pentru atacarea actului începe să curgă de la momentul comunicării actului sau de la data luării la cunoştinţă.

Recurentele-reclamante au aflat de existenţa licenţei la data de 5 august 2014, aceasta fiindu-le pusă la dispoziţie de către Secretarul comunei Apahida, şi, întrucât actul nu este supus publicării, momentul la care se raportează recurentele-reclamante este data luării la cunoştinţă, plângerea prealabilă fiind formulată la mai puţin de 30 de zile de la acest termen.

Referitor la termenul de atacare a Deciziei Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 2902/10.10.2013, instanţa de fond a reţinut greşit că cererea precizatoare a fost depusă la data de 04.03.2015, aceasta fiind, de fapt, depusă anterior la data de 20.01.2015, prin poştă. De altfel, precizarea este cuprinsă şi în cadrul răspunsului la întâmpinare, unde se menţionează că se doreşte şi anularea acestei decizii.

Termenul în care un act administrativ poate fi atacat în instanţă este unul de prescripţie, potrivit art. 11 alin. (5) din legea nr. 554/2004, prin urmare, acest termen de prescripţie a fost întrerupt prin formularea plângerii prealabile depuse prin poştă la data de 21.01.2015, la 11 zile de la luarea la cunoştinţă de existenţa deciziei comunicată o dată cu întâmpinarea.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 martie 2016, intimata-pârâtă Societatea C. SRL a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 ianuarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 06 iunie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a respins excepţia inadmisibilităţii recursului şi a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamante este nefondat, pentru următoarele considerente:

În opinia Înaltei Curţi, chestiunea liminară ce se cere a fi lămurită este aceea referitoare la actul administrativ supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, în prezenta cauză.

Înalta Curte consideră că doar Decizia nr. 2902 din 10 octombrie 2013 emisă de către Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei, prin preşedintele acesteia, satisface exigenţele legale ale actului administrativ, aşa cum este el definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Textul legal precitat statuează că: "în înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (...) c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice."

Având ca reper această prevedere legală, rezultă neîndoios că decizia în discuţie este un act administrativ deoarece, emanând de la o autoritate publică În procesul de punere în executare a unor norme juridice primare din O.U.G. nr. 33/2007, produce efecte juridice prin ea însăşi în condiţiile în care îi conferă societăţii C. Filiala Cluj România SRL beneficiul desfăşurării activităţii de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale, printre altele, în comuna Apahida judeţul Cluj.

Că este aşa rezultă explicit şi din prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, baza legală a emiterii Deciziei nr. 2902 din 10 octombrie 2013.

Textul legal amintit stipulează că: "Ordinele şi deciziile emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părţilor interesate."

Trebuie remarcat că, în speţă, calificarea în acest sens a deciziei amintite nu a constituit motiv de dispută între părţile litigante din prezenta cauză, şi nu a fost contestată nici de către judecătorul fondului.

În schimb, observă Înalta Curte, disputa s-a purtat, din această perspectivă, în legătură cu licenţa nr. 1855 din 10 octombrie 2013. Pe de o parte reclamantele susţin că licenţa este, în principal, actul vătămător, acesta fiind motivul pentru care, iniţial, s-au adresat cu acţiune în justiţie exclusiv împotriva licenţei, iar pe de altă parte, ANRE care consideră că în această materie sunt acte administrative supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ doar ordinele şi deciziile emise de preşedintele autorităţii în exercitarea atribuţiilor sale, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 5 alin. (.7 ale O.U.G. nr. 33/2007.

De remarcat că şi instanţa de fond îmbrăţişează opinia reclamanţilor, apreciind că licenţa reprezintă un act administrativ supus controlului instanţelor de judecată. Potrivit judecătorului fondului, licenţa este actul în baza căruia pârâta societatea C. îşi desfăşoară activitatea, iar neatacarea licenţei ar fi putut face inutilă atacarea deciziei de emitere a acestei licenţe.

Înalta Curte, contrar primei instanţe şi reclamantelor, consideră că licenţa nr. 1855 din 10 octombrie 2013 nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 deoarece nu produce prin ea însăşi efecte juridice sau, în termenii art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice. Efectele juridice - autorizarea pârâtei SC Concordia Filiala Cluj să desfăşoare activităţi de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale în comuna Apahida - sunt produse exclusiv de către Decizia nr. 2902 din 10 octombrie 2013. De aceea legislatorul a prevăzut expres în art. 5 alin. (7) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 că acest tip de acte poate fi contestat pe calea contenciosului administrativ, de cei care se consideră vătămaţi în drepturile lor sau în interesele lor legitime (protejate de lege).

Într-adevăr art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 se referă exclusiv la ordinele şi deciziile emise de către preşedintele ANRE, fără să facă vreo referire la licenţele de funcţionare, firesc, deoarece licenţele nu sunt acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, iar nu pentru că în privinţa acestora, contestarea s-ar face în termenele şi condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, aşa cum susţin recurentele. Finalmente, licenţa este un act prin care se atestă că beneficiarul acestea este autorizat să desfăşoare o anumită activitate, de exemplu, să desfăşoare activitatea de operare a sistemului de distribuţie a gazelor naturale în comuna Apahida, cum se întâmplă în cazul licenţei nr. 1855 din 10 octombrie 2013 emisă în favoarea C. Filiala Cluj România SRL, însă autorizarea s-a făcut prin decizie, nu prin licenţă. Protecţia drepturilor/intereselor legitime ale celor care se consideră vătămaţi prin autorizarea unei societăţi de a desfăşura activitatea de operare a sistemului de distribuţie a gazelor este asigurată însă prin reglementarea din art. 5 alin. (7), ce reprezintă baza juridică a unei acţiuni în justiţie împotriva deciziei emise de către preşedintele ANRE.

La rândul său, art. 15 alin. (2) din Regulamentul pentru acordarea autorizaţiilor de înfiinţare şi a licenţelor în sectorul gazelor naturale, aprobat prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 34/2013, prevede că acordarea modificarea sau respingerea solicitării de acordare a autorizaţiei de înfiinţare/licenţei se face prin decizie a preşedintelui ANRE.

În cauză, reclamantele au calitatea de terţ faţă de decizie, astfel încât termenul de 30 de zile stabilit de legislator pentru promovarea unei acţiuni în justiţie nu curge de la data publicării în Monitorul Oficial, cum greşit a reţinut prima instanţă, ci de la data luării efective la cunoştinţă despre conţinutul deciziei.

Aşadar, interpretarea pe care a făcut-o în această chestiune instanţa de fond este nelegală. Deşi dispoziţiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 se referă la persoanele indicate în cuprinsul acestuia, precizând termenul de 30 de zile pentru promovarea unei acţiuni în justiţie, contestarea deciziei preşedintelui ANRE de către terţi nu poate avea loc decât în aceleaşi condiţii, respectiv tot în 30 de zile, diferit fiind doar momentul de care de la care acesta începe să curgă pentru terţi.

Pe de altă parte, Înalta Curte observa că instanţa de fond în interpretarea pe care a făcut-o a ignorat şi Decizia nr. 136 din 10 martie 2015 pronunţată de către Curtea Constituţională a României, în legătură cu art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, prin care se stabileşte termenul pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ. Deşi instanţa de contencios constituţional a avut în vedere ipoteza actelor normative, în prezenta cauză fiind contestat un act individual, raţionamentul Curţii Constituţionale din respectiva decizie este perfect aplicabil şi în legătură cu atacarea de către terţi a deciziilor preşedintelui ANRE, deoarece nici în această ipoteză termenul nu poate curge de la publicarea deciziei contestate în Monitorul Oficial.

Totuşi, soluţia instanţei de fond de a respinge ca tardivă cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantele din prezenta cauză, este corectă. Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte are în vedere motivarea subsidiară din hotărârea pronunţată de către judecătorul fondului, în legătură cu contestarea Deciziei nr. 2902 din 2013. Astfel, este de necontestat în cauză că reclamantele au intrat în posesia deciziei amintite, luând aşadar efectiv la cunoştinţă de conţinutul acesteia, la data de 9 ianuarie 2015.

Însăşi reclamantele indică acest moment în precizarea acţiunii promovate la Curtea de Apel Cluj - fila x din volumul 2. Aşadar, având ca reper art. 5 alin. (7) din ordonanţa de urgenţă a guvernului amintită, acţiunea trebuia promovată până cel târziu la data de 9 februarie 2015. De precizat că în ipoteza în discuţie nu sunt incidente prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ, jurisprudenţa fiind unanimă că în situaţiile în care legea prevede sesizarea instanţei de judecată într-un termen atât de scurt încât efectuarea respective proceduri nu este posibilă fără pierderea termenului de sesizare a instanţei, efectuarea acestei proceduri nu este obligatorie.

În speţă, reclamantele au formulat precizarea de acţiune, prin care atacă decizia preşedintelui ANRE, abia la data de 4 martie 2015, mult peste termenul prevăzut de lege. Deşi reclamantele susţin că precizarea de acţiune a fost formulată la data de 20 ianuarie 2015, afirmaţia rămâne una nesusţinută, contrazisă fiind de consemnările din practicaua Sentinţei civile nr. 130 din 4 martie 2015 pronunţată de către Curtea de Apel Cluj, prin care această instanţă şi-a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii reclamantelor, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Astfel, se consemnează în sentinţa amintită că la termenul din 4 martie 2015, reprezentanta reclamantelor, doamna avocat D., a depus la dosar precizarea de acţiune referitoare la contestarea deciziei preşedintelui ANRE, Arătând că reclamantele înţeleg să atace şi decizia amintită, alături de licenţa pentru desfăşurarea activităţii de operare a sistemului de distribuţie a gazelor pentru comuna Apahida. Nu există nicio menţiune în cuprinsul respectivei sentinţe că precizarea de acţiune ar fi fost înaintată instanţei anterior acelui termen de judecată.

Prin urmare, Înalta Curte urmează să dea prioritate celor consemnate în considerentele hotărârii pronunţate de către Curtea de Apel Cluj, în detrimentul susţinerilor neprobate ale reclamantelor. În context, este important de subliniat că reclamantele, în situaţia în care respectivele consemnări ar fi fost inexacte, aveau posibilitatea să solicite rectificarea consemnărilor cu privire la data la care s-au adresat instanţei de judecată cu precizarea de acţiune, însă nu au făcut acest lucru.

Faţă de cele ce preced, rezultă că soluţia de respingere a acţiunii din prezenta cauză, ca tardivă, este legală, prin urmare, Înalta Curte, văzând prevederile art. 496 din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat împotriva sentinţei civile numărul 2596 din 14 octombrie 2015, pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti în dosarul cu numărul de mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Societatea B. SA şi Societatea A. SA împotriva Sentinţei civile nr. 2596 din 14 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea intimatei-pârâte Societatea C. SRL Filiala Cluj privind acordarea cheltuielilor de judecată în recurs, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2018.

GGC - GV