Annulment of public funding irregularity notices and administrative decision; sufficiency of judicial reasoning and obligation to address party arguments

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 25 mai 2015, pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Iaşi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/23.10.2014, precum şi a Deciziei nr. 14/10.04.2015, emise de pârât.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 140 din 28 septembrie 2015, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia tardivităţii emiterii Deciziei nr. 14/10.04.2015, invocată de reclamantul Municipiul Iaşi, a admis acţiunea introdusă de reclamantul Municipiul Iaşi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi a anulat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 23 octombrie 2014, precum şi Decizia nr. 14 din 10 aprilie 2015, emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 140 din 28 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, recurentul-pârât a criticat caracterul succint al hotărârii de fond, considerând că aceasta nu cuprinde considerentele care au condus la înlăturarea argumentelor prezentate de către pârât şi nici motivele de fapt şi de drept pe care instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia criticată. Pe cale de consecinţă, recurentul-pârât apreciază că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 425 C. proc. civ., impunându-se casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Referitor la criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, recurentul-pârât contestă argumentele primei instanţe, cu privire la faptul că şi-ar fi arogat statutul de judecător al unor acte emise de către C.N.S.C. sau de instanţele judecătoreşti, precum şi aprecierea primei instanţe în sensul că pârâtul nu are dreptul de a emite judecăţi în legătură cu legalitatea şi temeinicia actelor din cadrul procedurii de achiziţie aferente contractului nr. x/20.10.2011.

Astfel, recurentul-pârât arată că obiectul cauzei nu se referă la acte emise de către C.N.S.C. sau de alte instanţe judecătoreşti. Deşi, prin contestaţia administrativă, reclamantul Municipiul Iaşi a făcut trimitere la două decizii emise de C.N.S.C., acestea privesc o altă procedură de licitaţie, respectiv un alt contract de achiziţie publică decât cel ce face obiectul prezentului litigiu.

Cât priveşte dreptul recurentului-pârât de a face verificări cu privire la procedura de achiziţie care a stat la baza atribuirii contractului de lucrări nr. x/20.10.2011, recurentul-pârât învederează că acest drept rezultă din dispoziţiile art. 9 lit. a) pct. 17, pct. 18 şi pct. 23 din Contractul de finanţare nr. x/06.12.2010, art. 14 din actul adiţional nr. x la contractul de finanţare şi din prevederile legale incidente, respectiv art. 1, art. 3, art. 5, art. 20, art. 21, art. 27, art. 45 şi art. 60 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi art. 10 din H.G. nr. 875/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 ianuarie 2016, intimatul-reclamant Municipiul Iaşi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 18 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

La data de 24 noiembrie 2017, intimatul-reclamant Municipiul Iaşi a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 14 martie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen pentru judecata căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţia României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că: "(1) Hotărârea va cuprinde: (...) b) (...) motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor."

Aceasta dispoziţie are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligaţie în sarcina instanţelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii, în condiţiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, precum şi sancţiunea nulităţii, legiuitorul a înţeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume: "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului: "30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28 - 30)."

În strânsă legătură cu obligaţia de motivare a hotărârii, Înalta Curte reţine şi obligaţia judecătorului de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Raportând aceste consideraţii de ordin teoretic la hotărârea pronunţată în cauză, Înalta Curte constată că, din conţinutul acesteia, rezultă că prima instanţa nu s-a pronunţat asupra tuturor aspectelor deduse judecăţii, precum şi faptul că a avut în vedere motive străine de natura pricinii.

Reclamantul Municipiul Iaşi a învestit instanţa de judecată cu analiza legalităţii actelor administrative reprezentate de Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/23.10.2014 şi de Decizia nr. 14/10.04.2015, emise de pârât, invocând un set de critici de nelegalitate care privesc:

(i) emiterea Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 14/10.04.2015 cu nerespectarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011;

(ii) greşita reţinere a existenţei abaterii şi a stabilirii corecţiei financiare, reclamantul apreciind că procedura de achiziţie a fost desfăşurată cu respectarea art. 13 din H.G. nr. 925/2006 şi art. 35-36 din O.U.G. nr. 34/2006, iar oferta depusă de Societatea A. SA a fost în mod corect respinsă, întrucât nu întrunea specificaţiile tehnice minime stabilite în caietul de sarcini.

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată şi de argumentarea lor în fapt şi în drept, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi motivelor expuse de părţi, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

Pe de-o parte, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanţa de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluţiei pronunţate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deşi, strict formal, Curtea de Apel Iaşi s-a pronunţat asupra fondului cauzei.

Considerentele instanţei de fond se rezumă la indicarea actelor normative incidente (O.U.G. nr. 66/2011, respectiv O.U.G. nr. 34/2006), precum şi la expunerea unei scurte concluzii privind legalitatea actelor administrative atacate, fără a cuprinde o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Pe de altă parte, instanţa de fond analizează critici de nelegalitate a actelor administrative diferite de cele formulate de reclamantul Municipiul Iaşi, fiind fondată critica recurentului-pârât privitoare la existenţa unor motive străine de natura pricinii. Astfel, în hotărârea de fond sunt expuse, majoritar, considerente referitoare la inexistenţa dreptului autorităţii de management de a verifica legalitatea procedurii de achiziţie, ceea ce, făcând abstracţie de evidenta eroare de interpretare şi aplicare a legislaţiei incidente, nu corespunde cu motivele de fapt şi de drept din cuprinsul cererii de chemare în judecată, abaterile constatate de organele de control fiind analizate de instanţa de fond din perspectiva unor argumente străine atât de constatările organelor de control ale recurentului-pârât, cât şi de contestaţia intimatului-reclamant.

Instanţa fondului a fost învestită cu analizarea legalităţii actelor administrative contestate, dar această analiză trebuia realizată în limitele trasate de reclamant prin cererea introductivă, în raport de prevederile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

În raport de toate aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele hotărârii de fond nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a argumentelor părţilor, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În raport de soluţia de casare cu trimitere la rejudecare, Înalta Curte apreciază ca fiind inutilă analizarea celorlalte motive de recurs invocate de recurentul-pârât Municipiul Iaşi, fondate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanţa de fond în rejudecare.

În consecinţă, constatându-se incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea Sentinţei civile nr. 140 din 28 septembrie 2015 şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 140 din 28 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2018.

GGC - GV