Conflict of interest exception for local councilor: non-anticipable benefit from budget resolutions without specified supplier

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 14.06.2016 reclamantul a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/27.05.2016 prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că în calitate de consilier local al Comunei x în mandatul 2012 - 2016, nu a respectat regimul legal al conflictului de interese, respectiv a încălcat dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi art. 75 şi 77 din Legea nr. 393/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 215 din 14 noiembrie 2016 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 întocmit de către pârâtă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că din nici unul din înscrisurile cauzei nu rezultă că reclamantul, la data la care a luat parte la deliberare şi a votat pentru adoptarea hotărârilor menţionate putea şi trebuia să fi anticipat că hotărârea supusă dezbaterii/votului va produce un beneficiu pentru el, personal sau prin soţia sa. Astfel, niciuna din cele patru hotărâri ale acestora nu prevăd realizarea de achiziţii de materiale de la SC B. SRL, cele două hotărâri de aprobare a bugetului prevăd un program de achiziţii publice detaliat în funcţie de obiectul contractelor şi valori, iar cele două hotărâri de aprobare a alocării unor sume pentru ajutorarea populaţiei nu prevăd nici acestea că achiziţionarea materiale lor de construcţii se va face de la SC B. SRL. S-a mai arătat că, din procesele-verbale ale şedinţelor în care au fost dezbătute şi votate respectivele hotărâri de asemenea nu rezultă că ar fi făcut obiectul dezbaterilor achiziţia directă de produse de la SC B. SRL şi nu există dovezi cu privire la numărul societăţi comerciale de pe teritoriul oraşului x care au ca obiect de activitate comercializarea de materiale de construcţii pentru a se putea aprecia în raport de acest număr dacă reclamantul ar fi putut anticipa că achiziţiile se vor efectua de la societatea comercială la care era asociat şi administrator.

Achiziţiile directe efectuate sunt ulterioare hotărârilor adoptate şi plătite în baza referatelor întocmite de către Şeful Biroului Gospodărire Orăşenesc, fără a exista dovada implicării reclamantului ca factor de decizie în realizarea respectivelor achiziţii.

A mai reţinut instanţa că singurele hotărâri faţă de care ar fi putut exista un conflict de interese ar fi fost Hotărârile nr. 126/09.09.2014 şi nr. 147/27.11.2014, în condiţiile în care ar fi rezultat din înscrisurile cauzei că prin acestea s-au aprobat cheltuieli pentru achiziţii directe deja efectuate de la SC B. SRL. Facturile fiscale şi situaţia plăţilor efectuate nu permit a se stabili însă care sunt acele achiziţii efectuate în baza Hotărârilor nr. 126/09.09.2014 şi 147/27.11.2014 şi care sunt cele efectuate în cadrul programului de achiziţii aprobat prin Hotărârea Consiliului Local x nr. 4/29.01.2014.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

- din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, precum şi a art. 46 din Legea nr. 251/2001 privind administraţia publică locală, rezultă faptul că existenţa conflictului de interese este condiţionată de existenţa cumulată a trei elemente: persoana în cauză să deţină o funcţie/demnitate publică, în exercitarea acestei funcţii, consilierul local să ia parte la deliberarea şi adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte, hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu pentru sine sau pentru soţia sa;

- contrar celor reţinute de instanţa de fond, conflictul de interese este generat şi atunci când alesul local are posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice locale din care face parte ar putea reprezenta un beneficiu pentru sine sau familia sa;

- în cazul conflictului de interese de ordin administrativ, simpla posibilitate a anticipării că decizia autorităţii din care face parte ar putea prezenta un beneficiu pentru sine sau soţie (în calitate de asociaţi şi administratori ai societăţii B. SRL) este suficientă şi necesară, ipotezele normelor legale instituite prin art. 70,76 alin. (1) din Legea 161/2003, coroborate cu art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întrunite;

- în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local x, era obligat să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să abuzeze în orice fel de poziţia pe care o deţine şi să obţină anumite beneficii pentru societatea comercială al cărei asociat şi administrator era.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că prevederile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei arată că există conflict de interese în materie administrativă în momentul în care oficialul are un interes privat care influenţează sau este de natură a influenţa exercitarea cu imparţialitate şi obiectivitate a îndatoririlor publice. Nu există nici o dovadă în sensul că aceste acte normative au fost promulgate, adoptate de toţi consilierii locali având în vedere interesul privat al intimatului. O succintă analiză a dinamicii veniturilor realizate de B. SRL în relaţia patrimonială cu Primăria x arată o componentă infimă a acesteia în comparaţie cu rulajul total al societăţii.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimatul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/27.05.2016 prin care pârâta a reţinut că în calitate de consilier local al Comunei x în mandatul 2012-2016, nu a respectat regimul legal al conflictului de interese, respectiv a încălcat dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi art. 75 şi 77 din Legea nr. 393/2004.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la pct. 2, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 întocmit de către pârâtă.

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs criticând hotărârea primei instanţe pentru nelegalitate, invocând în drept motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 Agenţia Naţională de Integritate a constatat că intimatul reclamant A., consilier local al comunei x în mandatul 2012-2016, s-a aflat în conflict de interese şi a încălcat dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, coroborat cu art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 republicată şi art. 75 şi 77 din Legea nr. 393/2004, reţinându-se că a luat parte la deliberarea şi adoptarea a patru hotărâri ale Consiliului Local x, având (personal şi prin soţie) un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local. În temeiul acestor hotărâri, Primăria x a efectuat 50 de achiziţii directe - cumpărare materiale necesare întreţinerii sectorului spaţii verzi şi materiale de construcţii în sumă totală de 52.675,95 RON de la SC B. SRL la care reclamantul deţine 5% din părţile sociale şi funcţia de administrator, iar soţia sa deţine restul părţilor sociale.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Este necontestat faptul că, la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese, intimatul-reclamant A. era consilier local al comunei x, judeţul Constanţa.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 statuează că aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale, prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali se arată: "(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

În cauza de faţă, se constată că intimatul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea următoarelor hotărâri ale consiliului local, în raport de care s-a reţinut existenţa conflictului de interese:

- Hotărârea Consiliului Local x nr. 33/25.01.04.2013 ce priveşte adoptarea bugetului local al UAT x, a programului de achiziţii publice şi a listei obiectivelor de investiţii ale UAT x pentru anul 2013, valoarea totală a achiziţiilor de produse aprobate fiind de 358.500 RON;

- Hotărârea Consiliului Local x nr. 4/29.01.2014 ce priveşte aprobarea bugetului local al UAT x pentru anul 2014, a programului de achiziţii publice şi a listei obiectivelor de investiţii ale UAT x pentru anul 2014, valoarea totală a achiziţiilor de produse aprobate fiind de 430.000 RON;

- Hotărârea Consiliului Local x nr. 126/09.09.2014 ce priveşte alocarea din fondul de rezervă bugetară a sumei de 20.000 RON pentru achiziţionarea unor materiale de construcţii pentru sprijinirea familiilor care au suferit pagube materiale, urmare fenomenelor meteo (cod galben) din perioada anului 2014;

- Hotărârea Consiliului Local x nr. 147/27.11.2014 priveşte alocarea sumei de 3000 RON din bugetul local al oraşului x pentru achiziţionarea unor materiale de construcţii, în vederea ajutorării persoanelor din satul Culmea afectate de incendiul din data de 14.11.2014.

Or, cu privire la primele două hotărâri care vizau aprobarea bugetului local, în lipsa unor precizări punctuale şi detaliate a destinaţiei fondurilor, nu se poate susţine că intimatul-reclamant putea anticipa modul de distribuire şi de plată al sumelor alocate, astfel încât să i se pretindă anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot. O interpretare a dispoziţiilor legale în acest sens ar fi mult prea generală şi ar putea conduce la un blocaj decizional la nivelul autorităţii publice.

Nici cu privire la celelalte două hotărâri ale consiliului local nu se poate reţine că a intervenit conflictul de interese, de vreme ce în aceste hotărâri nu se precizează societatea de la care se vor achiziţiona materialele de construcţie şi nici ANI nu a probat că acest magazin era singurul de pe raza localităţii. Mai mult decât atât, achiziţia directă s-a făcut pentru urgenţa în ajutorarea cetăţenilor localităţii să repare pagubele create de fenomene meteo nefavorabile sau de incendiu.

În acord cu instanţa de fond, în urma propriei analize, Înalta Curte constată inexistenţa conflictului de interese de natură administrativă, în mod corect fiind anulat raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 215 din 14 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 215 din 14 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 mai 2019.

GGC - GV