EU fund financial correction note: direct annulment action inadmissible where only order compelling resolution of administrative complaint is available

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 31.12.2015, reclamanta SC Compania A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Competitivitate, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona contestaţia administrativă formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/29.07.2015, anularea deciziei de impunere (a creanţei bugetare în cuantum de 1.880.989,12 RON) cuprinse în nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, obligarea pârâtului la restituirea sumei de 1.880.989,12 RON şi a dobânzilor prevăzute de Codul fiscal şi de Codul de procedură fiscală, calculate de la data achitării sumei şi până la data restituirii acesteia.

1.2. Prin încheierea de şedinţă din 7 aprilie 2016 de amânare a pronunţării, în practicaua încheierii, Curtea a respins cererea reclamantei de decădere a pârâtului de a depune întâmpinare, pentru că a fost formulată peste termenul de 25 de zile de la comunicarea cererii principale, constatând că, prin întâmpinare, pârâtul a invocat doar excepţii de ordine publică, respectiv excepţia netimbrării şi excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată. Referitor la excepţia nelegalei timbrări a cererii principale, instanţa a reţinut că primul capăt de cerere, constatarea refuzului nejustificat, nu este în sine un capăt distinct de cerere, ci reprezintă o condiţie premisă pentru analizarea şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Prin Sentinţa nr. 1271 din 14 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii principale, invocată prin întâmpinare, şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea principală formulată de reclamantă.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri şi împotriva încheierii de şedinţă din 7 aprilie 2016, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea atât a încheierii recurate, cât şi a sentinţei, şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, sau, în măsura în care nu sunt întrunite condiţiile trimiterii spre rejudecare, reţinerea cauzei spre rejudecare pe fond şi admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

2.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea cuprinde motive contradictorii. Astfel, instanţa a reţinut că nu poate analiza Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare decât în situaţia în care se solicită şi anularea deciziei prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva notei. Însă, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă a analiza şi a se pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

De asemenea, hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, instanţa motivând soluţia de respingere a cererii, ca inadmisibilă, folosind ca argumentaţie prevederile Codului de procedură fiscală (art. 218 alin. (2) şi art. 205) şi Deciziile Curţii Constituţionale nr. 409/2004, nr. 563/2006 şi nr. 673/2006, care au privit soluţionarea unor excepţii de neconstituţionalitate care nu au legătură cu prevederile legale aplicabile cauzei.

2.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a arătat recurenta că pârâtul a înţeles să se apere prin invocare propriei culpe, de a nu soluţiona contestaţia în termenul legal.

Instanţa, cu încălcarea prevederilor legale, pe de o parte, şi cu aplicarea greşită a acestora, a considerat că art. 18 din Legea nr. 554/2004 ar conduce la inadmisibilitatea cererii.

Or, art. 18 alin. (1) din lege stabileşte că instanţa poate să anuleze în tot sau în parte actul administrativ. În cauză, există actul administrativ, respectiv Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/29.07.2015, nr. TEL x/05.08.2015 întocmită de Ministerul Fondurilor Europene, precum şi decizia de impunere (a creanţei bugetare reţinute în sarcina debitorului) cuprinsă în nota de constatare, societatea formulând contestaţie care face obiectul dosarului.

În mod nelegal instanţa de contencios administrativ a considerat că nu are dreptul să analizeze pe fond netemeinicia şi nelegalitatea acestor acte, fără să cenzureze în niciun fel refuzul nejustificat al pârâtului să soluţioneze contestaţia administrativă.

Admiterea excepţiei inadmisibilităţii conduce la încălcarea art. 21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie.

De asemenea, pârâtul avea obligaţia de a soluţiona contestaţia şi instanţa trebuia să constate refuzul nejustificat de soluţionare a acesteia, potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011.

Până în prezent pârâtul nu s-a pronunţat prin decizie motivată asupra contestaţiei, refuzând să o soluţioneze în termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, o astfel de conduită neputând fi exceptată de la controlul instanţelor de judecată, având în vedere dispoziţiile art. 1, art. 7, art. 8, art. 10 şi art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

A apreciat recurenta-reclamantă că susţinerea instanţelor judecătoreşti în sensul că anularea raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere nu se poate realiza decât dată organul fiscal a soluţionat contestaţia administrativă, cum este cazul sentinţei atacate cu recurs în cauză, este nelegală, incompletă şi nu ţine seama de raportul dintre Codul de procedură fiscală şi Legea contenciosului administrativ.

Faza administrativă a litigiilor de contencios administrativ şi fiscal este cârmuită de Codul de procedură fiscală, de legislaţia fiscală specială, în timp ce faza judecătorească a acestor categorii de litigii este guvernată de Legea contenciosului administrativ.

Legea nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţie dispun, în mod expres, că, în situaţia nesoluţionării în termen a contestaţiei administrative formulate, contribuabilul are dreptul de a solicita analiza pe fond a cauzei sale de către instanţa judecătorească competentă.

Astfel, nesoluţionarea în termenul legal a contestaţiei administrative dă dreptul contribuabilului să introducă acţiunea în instanţă pentru a obţine anularea actelor administrative iniţiale şi soluţionarea cauzei pe fond.

A mai precizat recurenta-reclamantă că a solicitat instanţei să constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona contestaţia şi admiterea contestaţiei.

Or, consecinţa unei astfel de solicitări nu poate fi decât obligarea pârâtului să înceteze abuzul de drept cu consecinţa naşterii obligaţiei în sarcina sa de a soluţiona contestaţia pe cale administrativă.

2.3. De asemenea, soluţia pronunţată în încheierea de şedinţă din 7 aprilie 2016, prin care instanţa a constatat că primul capăt al cererii de chemare în judecată, respectiv constatarea refuzului nejustificat, nu este un capăt distinct de cerere, ci o condiţie premisă pentru analizarea şi admiterea cererii de chemare în judecată, este lipsită de temei legal şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Instanţa a încălcat art. 9 C. proc. civ., privind dreptul de dispoziţie al societăţii, care înseamnă că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, art. 5 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă, art. 14 alin. (1) şi (5) C. proc. civ., instanţa hotărând asupra primului capăt de cerere fără să pună în discuţie recalificarea acestuia, precum şi art. 22 alin. (2), (4), (5) şi (6) C. proc. civ.

Instanţa, dacă punea în discuţie o recalificare a cererii, în măsura în care A. SA ar fi insistat în soluţionarea acesteia astfel cum a fost iniţial formulată, nu ar fi putut considera cererea modificată, întrucât aceasta ar avea drept consecinţă încălcarea principiului disponibilităţii părţii în procesul civil.

Art. 22 alin. (4) C. proc. civ. dispune că judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a aspectelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire, fiind obligat să pună în discuţia părţilor calificarea juridică exactă.

2.4. Referitor la aceeaşi încheiere recurată, a apreciat recurenta-reclamantă că soluţia instanţei, care a constatat inoperantă sancţiunea decăderii pârâtului din dreptul de a propune probe şi invoca excepţii, este lipsită de temei legal şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În mod nelegal instanţa a apreciat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este o excepţie de ordine publică, întrucât aceasta nu priveşte normele imperative de ordine publică.

2.5. În continuarea susţinerilor sale, recurenta-reclamantă a expus argumente pentru admiterea cererii de chemare în judecată, în ipoteza reţinerii cauzei spre rejudecare urmare a casării hotărârilor recurate.

3. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

3.1. Verificând considerentele hotărârii recurate, inclusiv motivarea instanţei de fond din încheierea recurată, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Astfel, motivarea hotărârii atacate este clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic şi gradual argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă.

Referitor la alegaţiile recurentei-reclamante subsumate motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta îşi exprimă nemulţumirea faţă de soluţia instanţei, interpretând trunchiat diverse dispoziţii din C. proc. civ. sau dispoziţii legale, privind un refuz de judecată al instanţei, încălcarea principiului liberului acces la justiţie sau încălcarea rolului activ al instanţei, fără a aduce critici pertinente soluţiei instanţei de fond.

În acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Recurenta-reclamantă apreciază că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra capătului de cerere vizând constatarea refuzului nejustificat de a soluţiona contestaţia formulată pe cale administrativă.

Or, prima instanţă, în mod corect, în raport cu obiectul acţiunii astfel cum a fost formulată de reclamantă, a reţinut că reclamanta nu a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea pârâtului la soluţionarea contestaţiei administrative, ci cu o acţiune vizând constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de soluţionare a contestaţiei cu consecinţa anulării notei de constatare cuprinzând decizia de impunere a creanţei bugetare de 1.880.989,12 RON şi a obligării pârâtului la restituirea sumei şi a dobânzilor aferente.

Astfel, nu se poate reţine că prima instanţă ar fi recalificat cererea de chemare în judecată, instanţa reţinând, în respingerea excepţiei nelegalei timbrării a acţiunii, că primul capăt de cerere, constatarea refuzului nejustificat, reprezintă o premisă pentru analiza şi admiterea cererii de anulare a notei de constatare.

Potrivit principiului disponibilităţii în procesul civil, instanţa va statua în limitele obiectului stabilit prin cererea de chemare în judecată, pronunţându-se asupra a tot ceea ce s-a cerut, dar în acelaşi timp doar asupra a ceea ce s-a cerut.

De altfel, în combaterea soluţiei primei instanţe de respingerea a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, recurenta-reclamantă confirmă cele stabilite de prima instanţă, susţinând că instanţa avea obligaţia de a se pronunţa asupra legalităţii notei de constatare şi de a o anula, în ipoteza în care autoritatea pârâtă nu a soluţionat contestaţia administrativă în termenul legal.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat tocmai dispoziţiile procedurale anterior menţionate, pe lângă alte prevederi pe care le apreciază a fi incidente, interpretându-le, însă, trunchiat şi denaturat.

Astfel, în mod corect instanţa a stabilit obiectul cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită.

3.2. De asemenea, referitor la încheierea recurată, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa nu a aplicat sancţiunea decăderii pârâtului din dreptul de a formula întâmpinare, acesta invocând excepţii de ordine publică.

Potrivit art. 208 alin. (2) C. proc. civ., "Nedepunerea întâmpinării în termenul prevăzut de lege atrage decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune probe şi de a invoca excepţii, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.".

Având în vedere că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este o excepţie procesuală de fond, absolută şi peremptorie, se putea invoca şi după termenul de 25 de zile prevăzut de art. 201 alin. (1) C. proc. civ.

3.3. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că este, de asemenea, nefondat.

Nu pot fi reţinute susţinerile recurentei-reclamante, care face aprecieri asupra normelor legale incidente şi asupra modului de interpretare a acestora (Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011, Codul de procedură fiscală), aprecieri care, însă, reprezintă o interpretare proprie a recurentei, fără nicio relevanţă în soluţionarea recursului.

O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control şi de atacare a acestora, anterior sesizării instanţei de judecată.

Potrivit dispoziţiilor art. 46-51 din actul normativ menţionat, împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, urmând ca decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei să fie atacată de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

3.4. Deci, contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ numai decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva notei de constatare şi de stabilire a corecţiilor financiare, iar nu, în mod direct, acest administrativ fiscal.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a titlului de creanţă atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestaţiei, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

3.5. Se observă că dispoziţiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanţă în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Deci, per a contrario, în prezenţa dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acţiune în anularea notei de constatare în absenţa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Or, recurenta-reclamantă Compania A. SA a solicitat anularea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, şi nu a deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative formulate împotriva acestuia.

Însă, nesoluţionarea contestaţiei administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptăţeşte persoana vătămată să formuleze acţiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acţiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorităţii la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

3.6. La pronunţarea prezentei soluţii, în realizarea rolului constituţional ce revine Înaltei Curţi de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, Cererea nr. x/05, Beian împotriva României, §39), instanţa de recurs are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 685/2015, nr. 3236/2015, nr. 843/2016, nr. 827/2017, nr. 369/2018.

3.7. Soluţia instanţei de recurs

Toate aceste considerente conduc la concluzia că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită instanţa de fond reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Compania A. SA împotriva încheierii de şedinţă din 7 aprilie 2016 şi Sentinţei civile nr. 1271 din 14 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 mai 2019.

GGC - GV