Suspension of execution of ethics code banning paid after-school activities: assessment of imminent damage

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.11.2018, reclamanţii A., B., C. şi alţii (în calitate de cadre didactice şi de părinţi) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, suspendarea executării Ordinului nr. 4831/30.08.2018, privind aprobarea Codului-cadru de etică al personalului didactic din învăţământul preuniversitar, în ceea ce priveşte dispoziţiile cuprinse la art. 5 alin. (1) lit. b) pct. (iv) şi art. 9 alin. (1) lit. a), până la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ pe care o vor formula în temeiul Legii nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 188 din 4 decembrie 2018, instanţa a respins cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanţii au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

Au susţinut recurenţii că instanţa a interpretat greşit dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 reţinând că nu ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute pentru admiterea cererii de suspendare.

Astfel, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, au arătat că este eronată concluzia instanţei că argumentele prezentate prin acţiune nu ar fi de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii ordinului atacat.

Instanţa nu a analizat criticile formulate cu privire la actul normativ în discuţie, iar dispoziţiile legale la care a făcut trimitere, din cuprinsul Legii nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, nu au nicio legătură cu speţa, neputându-se considera că ar fi încălcate prin derularea Programului After-school, cu atât mai mult cu cât, din această perspectivă, nu există nicio diferenţă faţă de programul Şcoală după şcoală, desfăşurându-se tot de către dascălii de clasă, tot în şcoală, şi tot contra unei sume de bani provenite de la părinţi.

Singura diferenţă dintre cele două programe este, în mod evident, modalitatea de remunerare a cadrelor didactice, însă plata acestora se face tot din aceleaşi surse, banii părinţilor.

Referitor la condiţia prevenirii unei pagube iminente, au apreciat recurenţii că, din perspectiva cadrelor didactice, paguba are un caracter iminent, aplicarea actului contestat ducând, practic, la imposibilitatea desfăşurării activităţii pentru care au fost autorizaţi.

Din perspectiva părinţilor, prejudiciul creat este şi mai consistent, având în vedere că actul administrativ creează premisele ca elevii să fie forţaţi, dacă se vor înscrie în programul Şcoală după şcoală, să accepte un alt cadru didactic decât dascălul de la clasă. De asemenea, se creează premisa ca obligaţiile financiare ale părinţilor să crească, avându-se în vedere că există elevi pentru care s-a optat, anterior apariţiei ordinului contestat, pentru servicii parţiale de After-school, şi nu pe întreaga săptămână. În prezent, există fie posibilitatea de a adera la programul Şcoală după şcoală, pentru care se stabileşte un tarif unic, prin raportare la un program prestabilit, indiferent de numărul de prezenţe efective la clasă), fie posibilitatea de a renunţa la beneficiul vreunui program, dacă situaţia financiară nu permite a adresa la forma impusă prin acest ultim program.

Au precizat recurenţii că, prin Ordinul nr. 4831/2018, nu a fost înlocuit niciun program cu altul, ci a fost, practic, interzisă desfăşurarea de către cadrele didactice a activităţii pentru care au fost autorizate de Registrul Comerţului, activitate pentru care erau remuneraţi şi pentru care plăteau taxe şi impozite.

Aşadar se interzice desfăşurarea activităţii de After-school cu proprii elevi şi utilizarea, chiar contra cost, a bazei materiale din spaţiile de învăţământ, doar dacă aceste activităţi de desfăşoară în sistem de PFA, fiind, însă, permise astfel de activităţi prin Programul Şcoală după şcoală.

Astfel, alternativa la Programul After-school, organizat până la apariţia programului Şcoală după şcoală, se desfăşoară de către aceleaşi cadre didactice, cu aceiaşi copii de la clasă, în aceeaşi clasă (bază materială), plătiţi tot din banii părinţilor.

Discriminarea rezultă din faptul că aceeaşi activitate, desfăşurată cu aceiaşi destinatari ai serviciilor prestate, plătită din aceleaşi fonduri, poate fi prestată în temeiul unui contract de muncă, dar nu poate fi prestată dacă este desfăşurată de un PFA, aceeaşi persoană, dascălul, având atât calitatea de salariat, cât şi pe cea de persoană autorizată.

Statul nu poate interveni într-o astfel de manieră, să discrimineze dascălii şi să restrângă dreptul la muncă, la desfăşurarea de activităţi economice, atâta timp cât acestea sunt autorizate şi fiscalizate şi atâta timp cât legislaţia în vigoare nu prevede niciun fel de interdicţii/incompatibilităţi.

În mod evident, taxele şi impozitele aplicabile veniturilor obţinute de PFA sunt mai mici decât cele care se achită veniturilor obţinute din plata cu ora, rezultând venituri net inferioare care revin cadrului didactic şi, în mod evident, prejudiciul acestora, în condiţiile în care părinţii plătesc aceiaşi bani.

De asemenea, în Programul After-school se putea plăti efectiv în funcţie de orele pe care copilul le petrecea în cadrul programului, şi nu pe întreaga săptămână. Aderarea la programul Şcoală după şcoală nu mai permite astfel de participări parţiale şi, evident, nici plăţi parţiale, pentru acest program stabilindu-se un tarif unic.

3. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind, în esenţă, că nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, referitoare la cazul bine justificat şi la paguba iminentă.

4. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, în raport de prevederile legale incidente, de actele şi lucrările dosarului şi prin prisma criticilor recurenţilor-reclamanţi, apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.1. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

Condiţiile prevăzute de lege, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

4.2. Dispoziţiile criticate prin cererea de chemare în judecată, art. 5 alin. (1) lit. b) pct. iv şi art. 9 alin. (1) lit. a) din Anexa la Ordinul nr. 4831/2018 privind aprobarea Codului-cadru de etică al personalului didactic din învăţământul preuniversitar emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, prevăd următoarele:

"Art. 5. - În relaţiile cu beneficiarii direcţi ai educaţiei, personalul didactic are obligaţia de a cunoaşte, de a respecta şi de a aplica norme de conduită prin care se asigură:

b) interzicerea oricăror activităţi care generează corupţie:

(iv) meditaţiile contra cost cu beneficiarii direcţi ai educaţiei de la formaţiunile de studiu la care este încadrat".

"Art. 9. - În exercitarea activităţilor specifice (şcolare şi extraşcolare), personalului didactic îi este interzis:

a) să folosească baza materială din spaţiile de învăţământ în vederea obţinerii de beneficii materiale personale directe sau indirecte;".

4.3. Reţine Înalta Curte că susţinerile recurenţilor sunt subsumate aspectului că, prin aplicarea acestor dispoziţii legale, Programul after-school, din şcolile în cadrul cărora îşi desfăşoară activitatea ca şi cadre didactice sau în cadrul cărora sunt înscrişi copiii lor, nu va mai putea fi aplicat şi va fi înlocuit cu Programul Şcoală după şcoală.

Astfel, motivul demersului reclamanţilor-recurenţi de sesizare a instanţei de judecată cu prezenta acţiune priveşte, în esenţă, scăderea veniturilor cadrelor didactice corelativ cu creşterea obligaţiilor financiare care vor fi suportate de părinţii elevilor prin aplicarea programului menţionat în detrimentul Programului After-school.

În raport cu aceste aspecte, instanţa de control judiciar apreciază că se impune a fi analizată, mai întâi, condiţia prevenirii unei pagube iminente.

De altfel, aceasta reprezintă şi o suplimentare a considerentelor primei instanţe care a tratat această condiţie superficial, reţinând că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

4.4. În argumentarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, recurenţii susţin că, din perspectiva cadrelor didactice, aplicarea actului contestat duce, practic, la imposibilitatea desfăşurării activităţii pentru care au fost autorizaţi ca şi Persoane Fizice Autorizate.

Interdicţia ca dascălul, având atât calitatea de salariat-cadru didactic, cât şi pe cea de persoană fizică autorizată, să mai desfăşoare activitatea comercială autorizată de Registrul Comerţului, va duce la scăderea veniturilor sale, pentru că 45% din banii proveniţi de la părinţi se vor constitui în taxe şi impozite plătite statului, contribuţiile fiind mai mari în cazul plăţii cu ora), şi numai diferenţa va reveni cadrului didactic.

Din perspectiva părinţilor, se afirmă că prejudiciul creat este şi mai consistent, având în vedere că actul administrativ creează premisele ca elevii să fie forţaţi, dacă se vor înscrie în programul Şcoală după şcoală, să accepte un alt cadru didactic decât dascălul de la clasă. De asemenea, se creează premisa ca obligaţiile financiare ale părinţilor să crească.

4.5. Faţă de susţinerile recurenţilor, Înalta Curte constată că, potrivit art. 15 - 17 din Metodologia de organizare a Programului Şcoală după şcoală, aprobată prin Ordinul Ministerului Educaţiei Cercetării, Tineretului şi Sportului nr. 5349/2011 astfel cum a fost modificat prin Ordinul 4802/2017.

"Art. 14. - (1) Toate activităţile din cadrul Programului SDS se derulează fie de către cadrele didactice, fie sub supravegherea cadrelor didactice, în situaţia în care activităţile sunt coordonate de personal extern şcolii.

(2) Fiecare persoană (personal didactic, nedidactic şi auxiliar) are roluri şi responsabilităţi bine precizate şi stipulate în fişa postului.

Art. 15. - Implicarea personalului din învăţământ se face în următoarele condiţii:

a) ca activitate cuprinsă în norma didactică (maximum 4 ore/săptămână), conform prevederilor art. 262 alin. (1) şi art. 263 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare;

b) ca activitate în afara activităţii desfăşurate în intervalul de timp zilnic de 8 ore, respectiv 40 de ore pe săptămână.

Art. 16. - În cazul în care cadrul didactic efectuează orele în cadrul normei didactice, conform prevederilor art. 15 lit. a) din prezenta metodologie, aceste ore nu sunt retribuite separat; în celelalte cazuri, care se referă la activităţile de educaţie, complementare activităţii didactice, precum şi la activităţile de susţinere şi de dezvoltare personală a elevilor, aceste ore sunt retribuite, în condiţiile legii, din sursele de finanţare prevăzute la art. 17.

Art. 17. - Finanţarea programului se poate face:

a) din bugetul autorităţilor locale;

b) din programe finanţate din fonduri europene sau naţionale;

c) din activităţi şcolare şi extraşcolare, donaţii, sponsorizări, prin suportul financiar al asociaţiilor de părinţi, al organizaţiilor nonguvernamentale etc., cu respectarea legislaţiei în vigoare;

d) din bugetul de stat constituit, în condiţiile legii, cu această destinaţie, pentru elevii proveniţi din grupurile dezavantajate.".

4.6. Programul Şcoală după şcoală, reglementat prin Ordinul nr. 5349/2011 cu modificările ulterioare, a fost adoptat încă din anul 2011 fiind implementat diferit, de la o instituţie de învăţământ la alta, în paralel cu Programul After-school.

Din analiza acestor dispoziţii legale, rezultă că finanţarea acestui program se face din mai multe surse, şi nu din banii părinţilor, după cum subliniază în mai multe rânduri recurenţii.

4.7. Alegaţiile recurenţilor, că veniturile dascălilor, pe care le încasau ca şi Persoane Fizice Autorizate, sunt mai mici decât cele pe care le-ar încasa în cadrul Programului Şcoală după şcoală, nu sunt dovedite în niciun fel.

Astfel, referitor la prejudiciul pe care l-ar suferi recurenţii-cadre didactice prin aplicarea dispoziţiilor contestate, reţine instanţa de control judiciar că, potrivit metodologiei de organizare a Programului Şcoală după şcoală, cadrele didactice sunt remunerate pentru orele suplimentare, care nu se încadrează în norma didactică.

Recurenţii se rezumă să afirme că plata cu ora este mai dezavantajoasă comparativ cu plata unei Persoane Fizice Autorizate, pentru că un procent important din veniturile obţinute prin participarea dascălilor, plătiţi cu ora, la acest program va fi încasat de stat, însă nu au depus niciun document financiar-contabil din care să rezulte acest aspect, niciun mod de calcul comparativ.

De asemenea, reţine Înalta Curte că, în soluţionarea unei cereri de suspendare executare act administrativ, în cadrul analizei condiţiei pagubei iminente, instanţa trebuie să verifice gravitatea şi iminenţa prejudiciului în funcţie de toate circumstanţele pricinii, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative şi contextul în care intervine.

Aşadar, nu poate fi ignorat scopul emiterii Ordinului Ministerului Educaţiei Naţionale nr. 4831/2018 privind aprobarea Codului-cadru de etică a personalului didactic din învăţământul preuniversitar, acela al instituirii unui ansamblu de valori, principii şi norme de conduită menite să contribuie la coeziunea instituţională şi a grupurilor de persoane implicate în activitatea educaţională, prin formarea şi menţinerea unui climat bazat pe cooperare şi competiţie după reguli corecte, printre obiectivele adoptării actului regăsindu-se şi eliminarea practicilor inadecvate şi imorale care pot apărea în mediul educaţional preuniversitar.

4.8. Nu în ultimul rând, acest prejudiciu pe care l-ar suferi dascălul prin aplicarea acestui program nu se reflectă în ceea ce-i priveşte pe părinţii elevilor beneficiari ai programului.

Referitor la condiţia pagubei iminente care ar interveni pentru recurenţii-părinţi, se afirmă că, prin Programul Şcoală după şcoală, comparativ cu Programul After-school, se creează premisa ca obligaţiile financiare ale părinţilor să crească.

Nici această susţinere nu este dovedită în niciun fel şi, de asemenea, se ignoră dispoziţiile legale anterior citate, privind metodologia Programului Şcoală după şcoală, potrivit cărora, pe lângă suportul financiar al asociaţilor de părinţi, se prevăd, în principal, alte surse de finanţare.

Astfel, nu poate fi avută în vedere sublinierea din recurs, privind plata Programului Şcoală după şcoală din banii părinţilor, la fel ca în Programul After-school.

De asemenea, recurenţii nu au în vedere nici faptul că, potrivit Contractului de parteneriat Şcoală-Familie (prevăzut în Anexa la Metodologia Programului Şcoală după şcoală), părinţii, pe lângă obligaţiile de a respecta metodologia programului şi de a-şi asuma responsabilitatea pentru copii, nu-şi asumă nicio obligaţie financiară, ci doar la a asigura copilului, în limita posibilităţilor, materialele necesare bunei desfăşurări a activităţilor şcolare.

Deci, nu se poate vorbi, în ceea ce-i priveşte pe părinţi, despre o pagubă iminentă care ar putea interveni prin aplicarea dispoziţiilor contestate din Ordinul nr. 4831/2018, ci, dimpotrivă, părinţii, potrivit contractului de parteneriat, nu îşi asumă finanţarea programului.

Aspectul că elevii pot avea alţi dascăli decât cei de la clasă nu poate fi reţinut, necircumscriindu-se noţiunii de pagubă iminentă.

De asemenea, nici alegaţiile recurenţilor, privind o aşa zisă discriminare, o restrângere a unor drepturi şi libertăţi şi o încălcare a principiului libertăţii economice, nu pot fi avute în vedere, faţă de cele reţinute anterior şi, nu în ultimul rând, în raport cu reglementarea şi cu statutul profesiei de cadru didactic.

4.9. Concluzionând, se constată că în mod justificat instanţa de fond a reţinut ca nefiind îndeplinită nici condiţia prevenirii unei pagube iminente, pe lângă neîndeplinirea condiţiei existenţei cazului bine justificat, soluţie împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Prin urmare, neexistând motive de casare a hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., B., C. şi alţii împotriva Sentinţei nr. 188 din 4 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 mai 2019.

GGC - GV