Suspension of execution of a public funding rescission: proving serious legal doubt and imminent financial harm under the Administrative Litigation Law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2017, reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (actual Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), a solicitat:

- în principal: (i) anularea Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice cu privire la contractul de finanţare nr. x/27.03.2014, cu consecinţa menţinerii acestui contract; (ii) anularea măsurii referitoare la obligarea reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON; (iii) anularea tuturor operaţiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat (procese-verbale, notificare);

- în subsidiar; (i) anularea în parte a Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice cu privire la contractul de finanţare nr. x/27.03.2014, cu consecinţa menţinerii acestui contract; (ii) anularea în parte a măsurii referitoare la obligarea reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON, respectiv aplicarea corecţiei financiare de 5% din valoarea contractului, proporţional cu valoarea nerealizată din contract, astfel cum rezultă din Raportul privind vizita specială la faţa locului nr. 4/20.03.2017; (iii) anularea tuturor operaţiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat (procese-verbale, notificare);

- suspendarea executării Deciziei nr. 8/18.05.2017 şi, implicit, a obligaţiei de restituire a sumei de 839.413,70 RON către pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, până la soluţionarea definitivă a acţiunii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 4653 din 29 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 4653 din 29 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. SRL, întemeiat pe prevederile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

Recurenta-reclamantă a susţinut că analiza sumară a aspectelor de nelegalitate care justifică suspendarea executării Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, nu este incompatibilă cu expunerea pe larg a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, astfel cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond. Din această perspectivă, apreciază că instanţa de fond prezintă argumente contradictorii, arătând, pe de-o parte, că reclamanta a invocat în cadrul cererii de suspendare motive tipice acţiunii în anulare, însoţite de probe specifice acestei acţiuni şi, pe de altă parte, că aspectele de nelegalitate invocate nu au fost însoţite de un probatoriu complex.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurenta-reclamantă a susţinut, contrar opiniei primei instanţe, că argumentele ce pot fi invocate în susţinerea cererii de suspendare nu se limitează doar la cele legate de nelegalitatea actului administrativ, ci şi la cele legate de temeinicie, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv acele aspecte de fapt care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ. În cauză, s-a dovedit că întârzierea în punerea efectivă în funcţiune a obiectivului nu s-a datorat culpei reclamantei, ci unui complex de împrejurări care ţin de birocraţia excesivă şi de lipsa de funcţionalitate a aparatului tehnico-administrativ, aspecte evidenţiate prin cererea de suspendare.

Un argument de aparentă nelegalitate îl reprezintă chiar pct. de vedere al intimatului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care, ulterior emiterii deciziei contestate, a încheiat minuta nr. 108825 din 12.09.2017, în cuprinsul căreia şi-a reconsiderat poziţia privind caracterul eligibil al cheltuielilor.

Totodată, în cuprinsul cererii reconvenţionale formulate în raport de acţiunea reclamantei privind anularea Deciziei nr. 8/18.05.2017, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a invocat, ca temei de drept, răspunderea contractuală, deşi, potrivit art. 19-21 şi art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare sau nota de constatare în cazul sumelor deja plătite reprezintă titlu de creanţă, cu valoare executorie. Această conduită procesuală a intimatului-pârât se explică prin aceea că, în cauză, acesta nu a emis un proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, ci direct decizia de reziliere ce face obiectul cererii de suspendare.

Prin urmare, recurenta-reclamantă a considerat că neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare sau a notei de constatare a corecţiilor financiare, în cazul sumelor deja plătite, creează o îndoială serioasă asupra legalităţii Deciziei nr. 8 din 18.05.2017.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă nu a mai analizat această condiţie, întrucât a apreciat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat.

După emiterea deciziei, societatea reclamantă a fost notificată să restituie suma în termen de 15 zile de la comunicare, iar în temeiul art. 12 alin. (10) şi art. 13 din Contractul de finanţare nr. x/27.03.2014, aceasta trebuie să achite dobânzi în cuantum de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere, până la data plăţii efective. Or, executarea silită a sumei, incluzând debitul principal şi penalităţile de întârziere ar avea ca efect deschiderea procedurii insolvenţei împotriva recurentei-reclamante, cu consecinţa pierderii locului de muncă de către cei 13 angajaţi ai societăţii.

Totodată, societatea nu-şi va putea onora obligaţiile comerciale ce rezultă din cele două contracte de credit şi nici cele ce rezultă din relaţia contractuală cu furnizorii.

Intrarea în insolvenţă ar produce efecte şi faţă de bugetul consolidat al statului şi faţă de bugetul local, la care societatea reclamantă a plătit impozite şi taxe din anul 1992, anul înfiinţării sale.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 martie 2018, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, aceasta a fost întemeiată pe prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., intimatul-pârât susţinând că motivele de recurs prezentate de reclamantă nu se încadrează în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pe fondul recursului, intimatul-pârât a solicitat menţinerea sentinţei recurate, susţinând, în esenţă, că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

5. Alte aspecte procesuale

Prin încheierea din 20 martie 2019, Înalta Curte a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL este fondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul într-unul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., însă, în raport de criticile de nelegalitate invocate, constată că acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă cu privire la greşita interpretare de către instanţa de fond a prevederilor art. 14, coroborate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt fondate, în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cerinţele legale necesare admiterii cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Reclamanta Societatea A. SRL a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei de reziliere nr. 8 din 18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege: "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. (...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, argumentele reclamantei privitoare la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, sub aspectul noţiunii de neregulă şi a prevederilor art. 17 din acelaşi act normativ, referitoare la nesocotirea principiului proporţionalităţii, inclusiv din perspectiva nerespectării legislaţiei europene şi a principiilor ce rezultă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în materia achiziţiilor publice, reprezentând împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.

În acest sens, va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Totodată, Înalta Curte constată că, prin Sentinţa civilă nr. 1372 din 10 aprilie 201918, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2017, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, fiind anulate Decizia de reziliere a contractului de finanţare nr. x/18.05.2017 şi Procesul-verbal de conciliere nr. x/08.02.2017, ambele emise de pârât, precum şi măsura de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON. Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (la data judecării prezentului recurs nefiind expirat termenul de declarare a căii de atac), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri ale recurentei-reclamante cu privire la dovedirea cerinţei cazului bine justificat.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte apreciază că, raportat la valoarea debitului, precum şi a penalităţilor de întârziere calculate asupra debitului principal, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat.

Această concluzie este confirmată de înscrisurile depuse la dosarul instanţei de fond de către recurenta-reclamantă, înscrisuri a căror valoare probatorie nu a fost infirmată de intimaţii-pârâţi prin depunerea unor dovezi contrarii. Astfel, recurenta-reclamantă a dovedit că se află în cursul derulării unui contract de credit, încheiat cu B. SA sub nr. x/21.05.2010, în sumă totală de 350.000 RON, precum şi a unui contract de credit, încheiat cu aceeaşi unitate bancară sub nr. x/27.11.2014, ceea ce demonstrează că lichidităţile societăţii provin din surse externe, iar executarea sumei stabilită prin decizia contestată şi lipsirea societăţii de o parte din lichidităţi ar putea avea un efect prejudiciabil important asupra desfăşurării activităţii sale.

Totodată, recurenta-reclamantă a depus înscrisuri din care rezultă că împrumuturile contractate au fost garantate prin instituirea ipotecii mobiliare asupra conturilor bancare curente şi a ipotecii imobiliare asupra terenului şi construcţiilor proprietatea societăţii, afectate activităţii comerciale, precum şi prin garanţii constituite asupra bunurilor şi resurselor financiare aparţinând altor două societăţii comerciale .

În consecinţă, punerea în executare a actului administrativ reprezintă o împrejurare de natură a îngreuna semnificativ situaţia financiară a societăţii, existând pericolul imposibilităţii achitării creditelor în derulare şi/sau a diminuării patrimoniului mobiliar/imobiliar, având ca rezultat intrarea în incapacitate de plată.

Înalta Curte subliniază că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond şi reformarea soluţiei primei instanţe.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SRL, dispunând suspendarea executării Deciziei nr. 8 din 18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a actului administrativ, ce face obiectul Dosarului nr. x/2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 4653 din 29 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Dispune suspendarea executării Deciziei nr. 8 din 18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a actului administrativ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - GV