EU-funded public works dispute: res judicata application to financial sanctions versus unexamined eligibility determinations in payment notices

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 iunie 2016, reclamantul Municipiul Ploieşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 53 din 02.02.2016, emisă de pârât;

- anularea Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x;

- anularea Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x;

- obligarea pârâtului la plata diferenţelor neachitate în conformitate cu cererile de plată nr. x şi nr. 5.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2576 din 13 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Municipiul Ploieşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2576 din 13 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Ploieşti, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, iar în subsidiar rejudecarea cauzei de instanţa de control judiciar şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamantul a susţinut că prima instanţă a interpretat greşit dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, în sensul că s-a reţinut în mod eronat faptul că autoritatea contractantă nu a respectat principiul tratamentului egal în privinţa operatorilor economici înscrişi la procedura de licitaţie. În acest sens, reclamantul a reluat criticile de nelegalitate formulate cu privire la Informările privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi nr. 5, expuse în cuprinsul cererii de chemare în judecată, arătând că motivele de neconformitate reţinute de autoritatea emitentă a actelor contestate nu corespund realităţii şi că reclamantul a respectat prevederile art. 2 alin. (2) lit. b) şi f) din O.U.G. nr. 34/2006 şi ale art. 36 alin. (1) lit. a) şi b) din H.G. nr. 925/2006.

În ceea ce priveşte autoritatea de lucru judecat reţinută de instanţa de fond în raport de alte litigii înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, recurentul-reclamant a învederat că nu este îndeplinită condiţia triplei identităţi de părţi, obiect şi cauză şi niciunul dintre aceste litigii nu a fost definitiv soluţionat. Având în vedere că intimatul-pârât a aplicat o corecţie financiară pentru fiecare cerere de plată înaintată de recurentul-reclamant, emiţând câte o notă de neconformitate distinctă, precum şi faptul că fiecare din aceste informări face obiectul unui litigiu, în cauză nu se poate reţine autoritatea de lucru judecat în privinţa motivelor care au stat la baza sancţionării reclamantului de către pârât.

În consecinţă, apreciază recurentul-reclamant, prima instanţă nu a cercetat fondul cauzei, motiv pentru care solicită casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, reţinerea cauzei şi rejudecarea acesteia, în sensul admiterii acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 noiembrie 2016, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Criticile de nelegalitate formulate de reclamantul Municipiul Ploieşti au fost dezvoltate sub două aspecte şi anume:

(i) greşita reţinere a autorităţii de lucru judecat în ceea ce priveşte aplicarea de către intimatul-pârât a sancţiunii reducerii procentuale de 5% din valoarea totală a contractului de lucrări nr. x/20.11.2014;

(ii) greşita interpretare a dispoziţiilor art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, precum şi ale H.G. nr. 925/2006, în ceea ce priveşte respectarea, de către autoritatea reclamantă, a principiilor care stau la baza derulării procedurii achiziţiei publice.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte va puncta următoarele împrejurări şi repere cronologice privitoare la procedura de achiziţie publică şi la actele administrative criticate (Informările privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi nr. 5), necesare expunerii considerentelor care conduc la soluţia casării sentinţei şi trimiterii cauzei spre rejudecare:

- la data de 20.11.2014, s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/20.11.2014, între reclamantul Municipiul Ploieşti şi Asocierea compusă din Societatea A. SA şi Societatea B., în urma desfăşurării procedurii de achiziţie publică vizând proiectul cu titlul "Modernizarea/extinderea funcţională a Hipodromului Ploieşti", finanţat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice conform contractului de finanţare nr. x/30.06.2014;

- prin Informarea nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, emisă de pârât, s-a aplicat o reducere procentuală de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/20.11.2014, în temeiul art. 6 şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011, conform Notei de neconformitate nr. x/30.04.2015;

- împotriva Informării nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, s-a formulat contestaţie administrativă, respinsă de pârât prin Decizia nr. 215 din 15.07.2015.

- împotriva Deciziei nr. 215 din 15.07.2015, emisă de pârât, s-a formulat acţiune în contencios administrativ, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015. Prin Sentinţa civilă nr. 3216 din 3 decembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a Deciziei nr. 215 din 15.07.2015 şi a Informării nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x Această sentinţă a rămas definitivă prin respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti, prin Decizia nr. 3070 din 01 octombrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal;

- prin Informarea nr. x din 11.12.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, pârâtul a dispus, la pct. A şi B din informare, următoarele:

A. menţinerea reducerii procentuale de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/20.11.2014, aplicată conform Notei de neconformitate nr. x/30.04.2015, prin Informarea nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x;

B. constatarea neeligibilităţii cheltuielilor în sumă de 393.899,20 RON, reprezentând diferenţe de preţ dintre valoarea solicitată şi 80% din valoarea de procurare/ofertată pentru următoarele utilaje/echipamente: rack voce date supraveghere video, rack voce date ctrl acces şi sonorizare, rack voce date 42U, centrala incendiu adresabilă, electropompă submersibilă puţ forat, staţie pompare complet echipată SP1M, staţie pompare complet echipată SP2M, rezervor orizontal subteran V - 100.000L, precum şi a cheltuielilor în sumă de 44.183,82 RON, reprezentând chirie motogenerator.

- prin Informarea nr. x din 21.12.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, pârâtul a dispus, la pct. A şi B din informare, următoarele:

A. menţinerea reducerii procentuale de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/20.11.2014, aplicată conform Notei de neconformitate nr. x/30.04.2015, prin Informarea nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x;

B. constatarea neeligibilităţii cheltuielilor în sumă de 80.702,28 RON, reprezentând chirie motogenerator.

- împotriva Informărilor privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi nr. 5, reclamantul a formulat contestaţie administrativă, respinsă prin Decizia nr. 53 din 02.02.2016.

În acest context factual, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti, şi, pe cale de consecinţă, şi acţiunea introductivă de instanţă, trebuie analizate dintr-o dublă perspectivă, întrucât prin informările contestate în cauză s-au dispus două categorii de măsuri, întemeiate pe prevederi legale distincte, fiecare din acestea producând efecte proprii în plan litigios, având relevanţă şi obiectul informărilor emise anterior de pârât, precum şi obiectul cauzelor judiciare derulate între părţi.

În ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. A din cele două informări, în mod corect instanţa de fond a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 431 şi art. 432 din C. proc. civ., referitoare la invocarea efectelor lucrului judecat.

Prin măsura de la pct. A al informărilor atacate în cauză, intimatul-pârât nu a dispus aplicarea unei noi corecţii financiare în sarcina recurentului-reclamant, ci a menţinut corecţia financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/20.11.2014, aplicată anterior în raport de considerentele Notei de neconformitate nr. x/30.04.2015. Legalitatea sancţiunii aplicării reducerii procentuale, comunicată prin Informarea nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, a făcut obiectul controlului judecătoresc în Dosarul nr. x/2015, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, finalizat prin pronunţarea Sentinţei civile nr. 3216 din 3 decembrie 2015, definitivă prin Decizia nr. 3070 din 01 octombrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţa de judecată reţinând că sancţiunea administrativă a fost dispusă cu respectarea dispoziţiilor legale incidente.

Deşi la data pronunţării sentinţei recurate în prezenta cauză, litigiul ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2015 nu era soluţionat definitiv, instanţa de fond nu putea pronunţa o soluţie cu ignorarea prevederilor art. 430 alin. (4), coroborate cu cele ale art. 431 C. proc. civ., care reglementează efectele autorităţii de lucru judecat provizoriu de care beneficiază o hotărâre supusă recursului, cu atât mai mult cu cât, criticile de nelegalitate formulate de reclamant în prezentul litigiu cu privire la măsurile aflate la pct. A din Informările privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererile de plată nr. x şi nr. 5, erau identice cu cele formulate în Dosarul nr. x/2015, cu privire la aceeaşi măsură, regăsită la pct. A din Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 1.

Este neîntemeiată susţinerea recurentului-reclamant privitoare la inexistenţa identităţii de obiect între cele două litigii, Înalta Curte reţinând că, deşi cauza de faţă şi cauza înregistrată sub nr. x/2015, privesc acte administrative diferite, chestiunea reducerii procentuale aplicate de autoritatea de control este comună Informărilor privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererile de plată nr. x, nr. 4 şi nr. 5, iar considerentele instanţei de judecată învestită cu soluţionarea Dosarului nr. x/2015 sunt opozabile instanţei învestite cu soluţionarea prezentei cauze, conform art. 430 alin. (2) C. proc. civ.

De altfel, recurentul-reclamant se află într-o confuzie atunci când apreciază că sancţiunea reducerii procentuale a fost aplicată cu ocazia analizării de autoritatea finanţatoare a fiecărei cereri de plată înaintate de autoritatea beneficiară. După cum s-a arătat anterior, sancţiunea reducerii procentuale de 5% din valoarea contractului de lucrări a fost aplicată prin Informarea nr. x din 18.05.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, fiind doar menţinută prin informările de plată ulterioare (inclusiv Informările privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi nr. 3, care nu fac obiectul prezentei cauze), astfel încât, o dată stabilită legalitatea acestei măsuri pe cale judecătorească nu se mai impune examinarea ei cu ocazia fiecărei informări de plată emise în cursul derulării proiectului. Mai exact, abaterea a fost identificată şi sancţionată cu ocazia primei cereri de plată, când s-a verificat procedura de achiziţie ce a dus la încheierea contractului de lucrări, reducerea menţionată în informările de plată ulterioare având doar caracterul unei executări a sumelor aferente sancţiunii dispuse.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti, vizând greşita reţinere de către prima instanţă a autorităţii de lucru judecat privitoare la legalitatea sancţiunii aplicării reducerii procentuale de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/20.11.2014.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentului-reclamant privitoare la necercetarea fondului cauzei de către prima instanţă, reţinând că Informările privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererile de plată nr. x şi nr. 5 cuprindeau, la pct. B, declararea neeligibilităţilor unor cheltuieli, iar instanţa de fond a omis a se pronunţa asupra motivelor de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată cu privire la această măsură.

Analizând considerentele hotărârii de fond, Înalta Curte constată că acestea s-au circumscris doar examinării autorităţii de lucru judecat, din perspectiva măsurii reducerii procentuale menţionate la pct. A din informările de plată contestate, nefăcând nicio trimitere la măsurile regăsite la pct. B, nici din punct de vedere al unei eventuale autorităţi de lucru judecat care ar afecta aceste măsuri, în raport de alte litigii derulate anterior între părţi şi nici cu privire la analiza pe fond a legalităţii acestor măsuri.

Este adevărat că intimatul-pârât a susţinut că neeligibilitatea cheltuielilor reţinute la pct. B din informările de plată nu au făcut obiectul contestării pe cale administrativă, dar acest argument nu exonerează instanţa de judecată de obligaţia analizării tuturor pretenţiilor expuse de reclamant, ci reprezintă doar un criteriu în stabilirea caracterului întemeiat sau neîntemeiat al cererii de chemare în judecată. De altfel, la dosarul cauzei nu au fost depuse contestaţiile administrative formulate de reclamant împotriva Informării nr. x din 11.12.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi a Informării nr. x din 21.12.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, iar instanţa de fond a omis a solicita părţilor să completeze probatoriul prin ataşarea la dosar a acestor înscrisuri, astfel încât, nici pretenţiile reclamantului şi nici apărările formulate de pârât, nu au fost analizate într-o manieră completă şi cuprinzătoare.

Înalta Curte reţine că judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele investirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din acelaşi act normativ, instanţa trebuie să examineze fiecare pretenţie şi apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare şi a explicaţiilor părţilor, dacă este cazul. În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, considerentele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu dovedesc o examinare efectivă a tuturor argumentelor şi motivelor expuse de părţi, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil şi nefiind respectate rigorile art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi ale art. 21 alin. (3) din Constituţia României.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate, în limitele arătate prin prezenta hotărâre şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, apreciind a fi necesar a asigura părţilor dreptul la soluţionarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicţie. În rejudecare, instanţa de trimitere urmează a analiza cererea de chemare în judecată, din perspectiva motivelor de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la măsurile regăsite la pct. B din informările de plată contestate, luând în considerare apărările formulate de pârât şi administrând probele pe care le va considera necesare, în vederea lămuririi cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 496 şi art. 498 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Municipiul Ploieşti împotriva Sentinţei civile nr. 2576 din 13 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - GV