Proportionality of discretionary transfer to military reserve following final criminal conviction under Law 80/1995

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 14 septembrie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii B. şi Comandantul B., a solicitat anularea Ordinului emis de Comandantul B. nr. CLSP 169 din 07.08.2015, privind trecerea în rezervă a reclamantei, în temeiul art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare.

1.2. Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 03 decembrie 2015, reclamanta a precizat şi modificat acţiunea introductivă de instanţă, solicitând:

- introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Ministerului Apărării Naţionale;

- anularea adresei nr. x din 25.09.2015, emisă de Comandantul UM 02574 Bucureşti, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului nr. CLSP 169 din 07.08.2015.

1.3. Prin Sentinţa civilă nr. 8742 din 07 decembrie 2015, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

1.4. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 decembrie 2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1698 din 20 mai 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale pasive de exerciţiu a pârâtului B. şi a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii B., Comandantul B. şi Ministerul Apărării Naţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1698 din 20 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept incidente cauzei şi cu neluarea în considerare a principiului proporţionalităţii.

Dispoziţiile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, care au reprezentat temeiul de drept al măsurii trecerii în rezervă a recurentei-reclamante, stabilesc măsuri alternative ce puteau fi dispuse de autoritatea publică, aceasta având un anumit grad de libertate în a alege între mai multe soluţii legale posibile.

Potrivit acestui text de lege, trecerea în rezervă este facultativă, pe când în situaţiile descrise la art. 87 din Legea nr. 80/1995, trecerea în rezervă este obligatorie. Totodată, prevederile art. 87 alin. (3) din acelaşi act normativ prevăd posibilitatea menţinerii în activitate a cadrelor militare condamnate la pedepse cu suspendare, inclusiv pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie, astfel încât, în condiţiile în care recurenta-reclamantă a fost condamnată pentru o infracţiune săvârşită din culpa, cu atât mai mult instanţa de fond trebuia să aibă în vedere această împrejurare în analiza oportunităţii măsurii trecerii în rezervă.

Mai mult, dispoziţiile art. 63 lit. b) din Legea nr. 80/1995 stabilesc explicit existenţa unei alte măsuri sancţionatorii care se poate aplica în cazul cadrelor militare care au fost condamnate penal şi anume, imposibilitatea înaintării în grad.

În cauză, instanţa de fond nu a examinat actul atacat sub aspectul oportunităţii emiterii sale, împrejurare aflată în strânsă legătură cu exercitarea dreptului de apreciere a autorităţii publice. Recurenta-reclamantă a susţinut că ordinul contestat a fost emis prin exercitarea discreţionară a puterii publice, existând un dezechilibru între măsura dispusă şi situaţia de fapt care a determinat luarea acestei măsuri, fiind încălcat, astfel, principiul proporţionalităţii, principiu de drept european introdus în anul 1999 în Tratatul de stabilire a Comunităţii Europene, reglementat în prezent prin art. 5 alin. (4) al Tratatului şi în art. 5 din Protocolul 2 la Tratat, alături de principiul subsidiarităţii.

Instanţa de fond trebuia să analizeze dacă măsura adoptată de autoritatea publică este necesară scopului urmărit, dacă este cea mai puţin restrictivă dintre măsurile administrative posibile, precum şi dacă aceasta nu are un efect excesiv asupra interesului persoanei căreia îi este aplicată. Prin raportare la aceste criterii, măsura trecerii în rezervă este disproporţionată şi excesiv de drastică, având în vedere şi conduita recurentei-reclamante, anterioară şi ulterioară producerii accidentului rutier, precum şi lipsa pericolului social al faptei, aspecte pe care instanţa penală le-a avut în vedere la stabilirea pedepsei pentru fapta săvârşită din culpă.

Chiar dacă intimaţii-pârâţi au invocat încălcarea de către reclamantă a demnităţii şi onoarei de militar, a conduitei morale obligatorii a cadrelor militare, recurenta a solicitat instanţei de control judiciar să aibă în vedere faptul că a fost evaluată atât anterior, cât şi ulterior producerii accidentului rutier, potrivit art. 73 din Legea nr. 80/1995, primind calificative pozitive şi fiind înaintată în grad în anul 2014. Calificativele acordate reflectă calitatea morală a acesteia şi perspectivele de dezvoltare şi promovare, fiind în totală contradicţie cu măsura aplicată prin actul administrativ contestat.

Recurenta-reclamantă a învederat că, potrivit art. 33 din Legea nr. 80/1995, autoritatea publică avea posibilitatea aplicării altor sancţiuni disciplinare, respectiv avertisment, mustrare scrisă, retrogradare din funcţie sau amânarea înaintării în grad pe timp de 1 - 2 ani.

De asemenea, recurenta-reclamantă a apreciat că instanţa de fond ar fi trebuit să aibă în vedere chiar soluţiile contradictorii pronunţate de instanţele penale, respectiv soluţia de achitare la fond şi cea de condamnare cu suspendare în apel, precum şi specificul unităţii militare în care activa reclamanta, care nu este o unitate militară direct combatantă, neavând importanţă strategică deosebită.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 septembrie 2019, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că motivele de nelegalitate formulate prin cererea de recurs privesc, în esenţă, greşita aplicare şi interpretare de instanţa de fond a prevederilor art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, sub două aspecte: nerespectarea principiului proporţionalităţii, din punct de vedere al oportunităţii emiterii actului administrativ contestat şi neluarea în considerare a posibilităţii legale a autorităţii publice de a adopta o măsură sancţionatorie alternativă în privinţa reclamantei, aspecte care, în opinia recurentei, demonstrează că dreptul de apreciere al autorităţii publice a fost exercitat într-o modalitate excesivă.

În ceea ce priveşte principiul proporţionalităţii măsurii de trecere în rezervă, aplicate reclamantei prin ordinul contestat, Înalta Curte reţine că, prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale a susţinut că, recurenta-reclamantă a invocat temeiuri de drept noi, neregăsite în cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată şi modificată, respectiv prevederile art. 5 alin. (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană şi ale art. 5 din Protocolul 2 la acest tratat, ceea ce contravine prevederilor art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că dispoziţiile din dreptul european nu au fost invocate de reclamantă în faţa instanţei de fond, însă această împrejurare nu are semnificaţia modificării temeiului de drept al cererii în calea de atac a recursului, întrucât, pe de-o parte, dispoziţiile menţionate sunt invocate în susţinerea motivului de nelegalitate referitor la nerespectarea cerinţelor de oportunitate a emiterii actului administrativ contestat, motiv de nelegalitate care se regăseşte în cuprinsul cererii de chemare în judecată (chiar dacă într-o formă succintă), iar pe de altă parte, instanţa de judecată are obligaţia de a soluţiona litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, cu respectarea art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., ceea ce înseamnă că instanţa de judecată este datoare să aibă în vedere toate normele de drept incidente în speţă, chiar dacă partea nu a invocat decât o parte din acestea.

Examinând criticile referitoare la caracterul oportun al emiterii actului administrativ contestat, în conexiune cu necesitatea respectării principiului proporţionalităţii măsurii adoptate de autoritatea publică, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-reclamante sunt nefondate, prima instanţă constatând în mod just că ordinul atacat a fost emis cu respectarea limitelor dreptului de apreciere a autorităţii publice, fără a putea fi decelat un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Este necontestat faptul că dispoziţiile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995 prevăd doar posibilitatea, iar nu obligaţia comandantului ierarhic superior de a dispune trecerea în rezervă a cadrului militar condamnat definitiv pentru o infracţiune săvârşită din culpă, ceea ce conferă decidentului o marjă de apreciere, pe care însă instanţa de judecată este datoare să o sancţioneze, dacă constată că aceasta a fost exercitată cu depăşirea competenţei prevăzute de lege ori cu încălcarea drepturilor şi libertăţilor destinatarului actului.

În cauză, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă a analizat în mod greşit limitele dreptului de apreciere al emitentului ordinului atacat, neavând în vedere o serie de criterii şi împrejurări, precum necesitatea existenţei unui echilibru între măsura dispusă şi scopul/obiectivul urmărit prin această măsură, efectele măsurii adoptate asupra persoanei reclamantei, conduita acesteia, anterioară şi ulterioară producerii accidentului, săvârşirea infracţiunii din culpă şi nu cu intenţie, lipsa pericolului social, constatată de instanţa penală, dar şi diferenţele de reglementare la nivelul Legii nr. 80/1995, în ceea ce priveşte regimul aplicabil cadrelor militare care au săvârşit infracţiuni din culpă şi cele care au săvârşit infracţiuni cu intenţie.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, reţinând că prima instanţă a făcut o analiză cuprinzătoare a elementelor cauzei, având în vedere atât contextul factual care a dus la adoptarea măsurii trecerii în rezervă, cât şi aspectele de ordin personal, subiectiv, care ţin de persoana reclamantei, de conduita acesteia în cursul derulării procesului penal, precum şi de obligaţiile ce-i reveneau, în calitate de cadru militar, conform art. 8 din Legea nr. 80/1995.

În ceea ce priveşte diferenţele de reglementare la nivelul Legii nr. 80/1995, cu referire la prevederile art. 63 alin. (1) lit. b), art. 85 şi art. 87, Înalta Curte constată că acest argument nu a fost expus în faţa primei instanţe, fiind pentru prima dată formulat în cadrul motivelor de recurs, astfel încât nu se poate susţine că instanţa de fond a omis a-l analiza în cadrul examinării proporţionalităţii măsurii de trecere în rezervă.

Chiar şi aşa fiind, Înalta Curte constată că textele de lege reglementează cazuri distincte, legiuitorul având posibilitatea de a adopta soluţii legislative diferite, conforme cu specificul fiecărei situaţii în parte. Dispoziţiile art. 85 sunt corelate cu cele ale art. 87 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 80/1995, legiuitorul permiţând ca, atât în cazul cadrelor militare care au săvârşit infracţiuni din culpă, cât şi a celor care au săvârşit infracţiuni cu intenţie şi au beneficiat de o măsură de neexecutare a pedepsei, din cele expres indicate în textele de lege, conducătorul ierarhic superior să dispună menţinerea în activitate. Aşadar, dreptul de apreciere este stipulat în ambele cazuri, diferenţa constând în faptul că, în cazul situaţiei reglementate de art. 87 din Legea nr. 80/1995, adică a cadrului militar condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni cu intenţie, textul de lege prevede, în principal, trecerea în rezervă sau în retragere şi numai în subsidiar, posibilitatea menţinerii în activitate, lăsată la aprecierea conducătorului ierarhic superior.

Din aceeaşi perspectivă, a oportunităţii şi proporţionalităţii măsurii de trecere în rezervă, recurenta-reclamantă a invocat şi aspecte privitoare la cariera militară anterioară şi ulterioară producerii accidentului rutier, indicând în acest sens evaluările profesionale pozitive şi avansarea în grad de care a beneficiat în anul 2014. Înalta Curte constată că nici aceste argumente nu au fost aduse în atenţia primei instanţe, astfel încât nu se poate susţine o critică de nelegalitate a hotărârii de fond pentru nepronunţarea asupra tuturor aspectelor deduse judecăţii.

Conduita profesională a reclamantei reprezintă doar un criteriu în funcţie de care se stabileşte caracterul oportun al trecerii în rezervă, a cărui relevanţă este diminuată de alte împrejurări, reţinute în mod corect de instanţa de fond şi anume prezentarea în procesul penal a unor declaraţii care nu corespundeau adevărului, refuzul recunoaşterii faptei săvârşite, precum şi omisiunea informării comandantului unităţii militare în care a activat reclamanta, într-un termen rezonabil, cu privire la existenţa unei condamnări definitive. Or, toate acestea reprezintă indicii ale neasumării de către reclamantă a consecinţelor faptei săvârşite şi a ignorării obligaţiei de respectare a regulamentelor militare, ceea ce denotă o atitudine neconformă cu rigorile vieţii militare şi nerespectarea demnităţii gradului militar deţinut.

Faptul că instanţele penale au pronunţat hotărâri diferite în fazele procesuale de fond şi recurs nu prezintă, de asemenea, relevanţă în stabilirea legalităţii ordinului atacat, atât timp cât reclamanta a cunoscut faptul condamnării definitive încă de la pronunţarea de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a II-a penală, a Deciziei nr. 1223R/27.06.2013, în Dosarul nr. x/2011, însă a înştiinţat comandantul unităţii militare abia la data de 19.05.2014, fără a prezenta o justificare rezonabilă pentru această întârziere excesivă.

De asemenea, Înalta Curte constată că avansarea în grad a fost acordată reclamantei în anul 2014, anterior intrării conducătorului ierarhic în posesia hotărârii judecătoreşti penale de condamnare definitivă, aşa încât această măsură a fost dispusă fără ca autoritatea decidentă să aibă cunoştinţă de considerentele instanţei penale, care a reţinut atitudinea nesinceră a reclamantei cu privire la fapta săvârşită.

Nici argumentul vizând specificul unităţii militare în care activează reclamanta, nu este suficient pentru a susţine menţinerea acesteia în activitate, întrucât lipsa importanţei strategice a unităţii militare nu permite o conduită morală mai puţin riguroasă, obligaţia de preţuire a onoarei şi demnităţii gradului şi uniformei fiind o îndatorire a tuturor cadrelor militare, conform art. 8 lit. c) din Legea nr. 80/1995.

În ceea ce priveşte posibilitatea emitentului ordinului atacat de a adopta o altă măsură sancţionatorie decât cea a trecerii în rezervă, Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante sunt neîntemeiate, nefiind susţinute de prevederile art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995. Acest text de lege nu reglementează decât posibilitatea trecerii în rezervă (sau direct în retragere) ori menţinerea în activitate şi nu aplicarea unei sancţiuni disciplinare.

Recurenta-reclamantă a invocat prevederile art. 33 din Legea nr. 80/1995 cu privire la sancţiunile disciplinare alternative, însă aceste prevederi sunt străine de natura pricinii, întrucât împotriva reclamantei nu s-a derulat o procedură disciplinară, finalizată cu aplicarea unei sancţiuni, ca urmare a reţinerii unei abateri disciplinare. Trecerea în rezervă dispusă conform art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, nu are caracterul unei sancţiuni disciplinare, ci reprezintă o măsură de ordin administrativ, o consecinţă ce rezultă din calitatea de condamnat pentru săvârşirea unei fapte penale.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că actul administrativ atacat a fost emis în limitele prevăzute de art. 85 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 80/1995, cu respectarea cerinţelor de oportunitate, măsura trecerii în rezervă având caracter proporţional în raport de contextul factual care a determinat-o şi de circumstanţele personale, fiind nefondate susţinerile recurentei-reclamante referitoare la adoptarea ordinului atacat cu exces de putere.

În fine, Înalta Curte constată că, prin concluziile orale formulate în faţa instanţei de recurs, recurenta-reclamantă, prin reprezentantul său convenţional, a susţinut un motiv de recurs referitor la nelegalitatea referatului de legalitate şi oportunitate depus la dosarul cauzei, susţinând că acesta conţine o serie de erori şi că nu s-a respectat dreptul la apărare al reclamantei, care nu a fost chemată de comisia de specialitate pentru a-şi exprima punctul de vedere.

Analizând cererea de chemare în judecată, precum şi precizarea depusă ulterior, Înalta Curte constată că reclamanta nu a solicitat anularea referatului de legalitate şi oportunitate şi nici nu a solicitat cercetarea legalităţii acestui act pe cale incidentală, prin invocarea unui motiv de nelegalitate a ordinului atacat bazat pe neconformitatea referatului de legalitate şi oportunitate şi nerespectarea dreptului la apărare al reclamantei. Aceste susţineri nu au făcut nici obiectul cererii de recurs, fiind expuse, pentru prima dată, prin concluziile orale formulate cu ocazia judecării căii de atac.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de recurs formulat în şedinţă publică reprezintă, în realitate, o cerere nouă, prin care se tinde la completarea cererii de chemare în judecată cu un capăt de cerere privind anularea unui act prealabil emiterii ordinului atacat sau cu un nou motiv de nelegalitate a actului administrativ dedus judecăţii.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.: "În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ: "Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac.

Totodată, formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantului.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analizarea unei cereri noi, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi precizată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 1698 din 20 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - GV