BNR regulatory sanction: validity of non-derogable deadline and sufficiency of general remedial measures in administrative fine enforcement

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii

Prin acţiunea formulată, Societatea A. SA a contestat Ordinul nr. 53/26.06.2018 al Prim-viceguvernatorului Băncii Naţionale a României solicitând, în principal, revocarea/desfiinţarea acestuia iar, în subsidiar, desfiinţarea parţială în sensul înlocuirii sancţiunii amenzii în cuantum de 27.406 RON cu sancţiunea avertismentului, ca urmare a corectei individualizări a sancţiunii aplicate, în raport cu specificul speţei şi conduita societăţii, şi restituirea sumei de 27.406 RON, achitată conform O.P. nr. x/12.07.2018.

2. Hotărârea contestată

Prin Hotărârea nr. 6 din 25 septembrie 2018 Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României a respins, ca neîntemeiată, contestaţia formulată de SC A. SA, cu consecinţa menţinerii Ordinului nr. 53/26.06.2018 al Prim-viceguvernatorului Băncii Naţionale a României.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României, A. SA a formulat contestaţie, arătând următoarele:

1. Hotărârea nr. 6/2018 este lovită de nulitate pentru încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.6. nr. 99/2006.

Potrivit dispoziţiilor legale menţionate, Consiliul de Administraţie al BNR avea obligaţia de a se pronunţa prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării prin contestaţia formulată de împotriva Ordinului nr. 53/2018.

Or, termenul legal de 30 de zile nu a fost respectat în speţa în cauză, întrucât:

- Contestaţia a fost formulată în data de 17.07.2018 şi înregistrată la BNR în data de 18.07.2018;

Hotărârea de soluţionare a contestaţiei a fost pronunţată în data de 25.09.2018 şi comunicată societăţii în data de 10.10.2018.

Având în vedere încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, se solicită constatarea nulităţii acestei hotărâri.

2. Hotărârea atacată este lovită de nulitate, deoarece în cuprins, cu ocazia soluţionării contestaţiei, au fost adăugate/invocate motive noi care ar justifica aplicarea sancţiunii, motive care sunt străine de ordinul contestat, de motivele invocate în contestaţia formulată, de Raportul de supraveghere nr. x/12.07.2017 şi de dispoziţiile legale aplicabile.

În Ordinul nr. 53/2018 au fost indicate expres care sunt încălcările care au determinat aplicarea sancţiunii amenzii faţă de societatea recurentă, ele fiind indicate la art. 1 lit. a) - e).

Contestaţia formulată a cuprins apărări cu privire la aceste pretinse încălcări prevăzute în ordinul contestat.

În Hotărârea atacată, în mod surprinzător, se reţine la fila x că sancţionarea societăţii se impune şi deoarece şi-ar fi creat un avantaj competitiv pe piaţa creditelor de consum pentru un segment de clientelă cu grad indicat de îndatorare, ceea ce a dus la existenţa unei campanii media desfăşurată în vara anului 2017 privind executarea silită de către instituţia financiară nebancară a clienţilor supraîndatoraţi pentru neplata unor credite de consum garantate cu ipotecă - produsul de creditare oferit de societatea A. SA, cu impact reputaţional atât al sectorului instituţiilor financiare nebancare, cât şi al băncii centrale, în calitate de autoritate de reglementare şi supraveghere a acestui sector.

Reprezintă o substituire a motivării, în condiţiile în care această motivare este străină de contestaţia formulată, de dispoziţiile cuprinse în Ordinul nr. 53/2018 şi de considerentele Raportului de supraveghere nr. x/12.07.2017;

- Reprezintă o completare a actelor emise de BNR (Ordinul nr. 53/2018 şi Raportul de supraveghere nr. x/12.07.2017) şi atacate de contestatoare, cu motive suplimentare care ar justifica sancţiunea aplicată, la care a fost în imposibilitatea de a formula o apărare;

Având în vedere că s-a decis menţinerea sancţiunilor aplicate printr-o motivare nouă care nu are corespondent în prevederile art. 59 din Legea nr. 93/2006, se solicită constatarea nelegalităţii hotărârii atacate.

3. Motivarea Hotărârii nr. 6/2018 este nelegală şi, totodată, este contradictorie, în condiţiile în care:

3.a. Se susţine că un act juridic emis de BNR - respectiv raportul de supraveghere nu ar produce niciun efect juridic faţă de societate, în lipsa valorificării prin ordin a acestui raport, a aplicării unei sancţiuni şi/sau a dispunerii unei măsuri. Urmează a se constata că:

Potrivit prevederilor art. 59 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 93/2009, nerespectarea măsurilor stabilite de BNR poate atrage aplicarea unor sancţiuni, textul nefăcând precizarea că măsura ar fi trebuit să fie dispusă numai printr-un ordin.

Contestatoarea avea obligaţia de a lua şi de a duce la îndeplinire întocmai măsurile dispuse de BNR, indiferent de denumirea/natura actului prin care acestea au fost stabilite, respectiv adresă, raport de supraveghere sau ordin.

Acesta este şi motivul pentru care s-a conformat tuturor dispoziţiilor din Raportul de Supraveghere, anterior emiterii Ordinului, conform documentaţiei depuse la BNR şi menţionate în contestaţie.

3.b. În mod nelegal, se reţine că obligarea la luarea măsurilor din art. 2 a Ordinului este corectă, în condiţiile în care:

- constatarea pretinselor deficienţe şi obligarea luării măsurilor corespunzătoare pentru remedierea acestora s-a efectuat prin Raportul de Supraveghere;

- societatea s-a supus şi a îndeplinit aceste obligaţii;

- Ordinul nr. 53/2018 reia constatările raportului şi dispune, o dată în plus, luarea măsurilor de remediere a deficienţelor.

Pentru aplicarea sancţiunii amenzii era necesară emiterea ordinului cu menţionarea neregularităţilor precizate în Raportul de Supraveghere, dar dispunerea şi în cuprinsul Ordinului a luării unor măsuri precizate în art. 2 reprezintă o dublare a unor măsuri deja trasate şi duse la îndeplinire de societate, întrucât această obligaţie era deja cuprinsă în Raportul de Supraveghere.

3.c. În mod nelegal, s-a reţinut că măsurile luate de societate ulterior comunicării Raportului de Supraveghere, dar anterior emiterii Ordinului nr. 53/2018 nu pot fi calificate ca fiind un plan de măsuri, deoarece acestea nu acoperă toate deficienţele constatate.

Sub acest aspect, urmează să se constate că motivarea Hotărârii Consiliului de Administraţie BNR nr. 6/2018 este contradictorie, din mai multe perspective:

4. În mod nelegal, s-a reţinut că societatea nu a remediat deficienţele constatate în Raportul de Supraveghere, deficiente reiterate şi în Ordinul nr. 53/2018, în condiţiile în care aceste deficienţe au fost înlăturate.

La emiterea Ordinului contestat nu au fost avute în vedere măsurile luate de societate, care au fost aduse la cunoştinţa BNR, măsuri prin care au fost remediate toate deficienţele constatate prin Raportul de Supraveghere.

Astfel, prin Ordinul contestat societatea a fost obligată să ia măsuri pentru remedierea deficienţelor constatate, cu toate că aceasta a luat şi implementat aceste măsuri şi a informat BNR cu privire la măsurile dispuse.

5. În mod nelegal, au fost înlăturate apărările privind individualizarea sancţiunii amenzii în cuantum de 0,2% din capitalul social minim reglementat, respectiv de 27.408 RON, sens în care precizează următoarele:

- Criteriile de individualizare ar trebui să fie raportate la gravitatea deficienţelor şi la efectele acestora;

- Înregistrarea în contabilitate a unor sume în conturi diferite de cele indicate în Raportul BNR nu produce niciun efect vătămător clientelei societăţii, autorităţilor fiscale şi/sau BNR;

- Unele dintre aceste deficienţe vizează aspecte de interpretare contabilă. Astfel, un credit acordat unei persoane juridice pentru realizarea obiectului său de activitate, nu poate fi calificat ca fiind un credit de trezorerie, deoarece potrivit art. 264 din Anexa la Ordinul BNR nr. 6/2015, creditul de trezorerie este destinat asigurării nevoilor de trezorerie ale clienţilor, persoane juridice şi fizice.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Examinând hotărârea Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale, prin prisma motivelor invocate în contestaţie, precum şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de către A. SA împotriva hotărârii, ca nefondată, pentru următoarele motive:

1). Contestatoarea consideră că Hotărârea nr. 6/2018 este lovită de nulitate pentru încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, opinie pe care însă Înalta Curte nu o împărtăşeşte. Textul legal invocat de către contestatoare prevede următoarele: "Actele adoptate de Banca Naţională a României conform dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă, ale Regulamentului (UE) nr. 575/2013 şi ale reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituţie de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1) ori la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituţiei de credit şi actele cu privire la acţionarii acesteia, pot fi contestate, în termen de 15 zile de la comunicare, la Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, care se pronunţă prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării."

Analizând prevederea legală invocată, Înalta Curte constată că fixarea intervalului de timp, calculat de la data formulării sesizării prin contestaţie formulată împotriva ordinului viceguvernatorului, până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României, nu este formulată în termeni inderogabili, iar depăşirea acestuia nu este sancţionată de către legislator, prin urmare, termenul în discuţie nu poate fi decât unul de recomandare.

2). Menţiunea de la fila x din hotărârea Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României, nu reprezintă o completare a Ordinului nr. 53/2018 emis de viceguvernatorul Băncii Naţionale, în sensul adăugării unei noi încălcări a dispoziţiilor legale, care să fi fost imputată contestatoarei, şi cu privire la care să se fi aflat în imposibilitatea să-şi formuleze apărarea, aşa cum susţine Societatea A. SA. În realitate, în hotărârea contestată sunt indicate expres care sunt faptele imputate contestatoarei (la filele x din hotărârea contestată), urmate de examinarea punctuală a apărărilor formulate de către aceasta cu privire la încălcările dispoziţiilor legale, aşa cum au fost reţinute în Ordinul nr. 53/2018. Menţiunea inserată la fila x din hotărâre cu privire la crearea premiselor necesare unui avantaj competitiv al instituţiei financiare nebancare pe piaţa creditelor de consum pentru un segment de clientelă cu grad ridicat de îndatorare, nu constituie o abatere suplimentară cu privire la care contestatoarea se fi fost plasată în poziţia de a nu-şi putea formula apărarea în cadrul procedurii prejudiciare de contestare a ordinului emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naţionale a României, şi nici măcar un motiv suplimentar care să justifice aplicarea sancţiunii amenzii, cum consideră A. SA. Prin menţiunea respectivă, Consiliul de Administraţie, în calitatea sa de emitent al Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018, semnalează această chestiune ca o consecinţă negativă a nerespectării obligaţiilor legale ce îi incumbă contestatoarei, şi a căror nesocotire fusese reţinută prin ordinul emis de prim viceguvernatorul Băncii Naţionale, şi nimic mai mult.

Afirmaţia în discuţie, de la fila x a hotărârii contestate, privită în ansamblul argumentaţiei dezvoltată de către Consiliul de Administraţie al Băncii Centrale, apare, observă Înalta Curte, ca o alegaţie cu caracter pasager, un dictum, iar nu o ratio decidendi pe care să se fundamenteze soluţia dată asupra contestaţiei formulate de către A. SA. Pe de altă parte, observă Înalta Curte, în condiţiile în care contestatoarea are deschisă calea acţiunii în justiţie, în conformitate cu prevederile art. 275 alin. (1) O.U.G. nr. 99/2006, împotriva hotărârii Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale, dreptul la apărare al acesteia este asigurat pe deplin.

3). Motivarea hotărârii contestate nu este nici nelegală, nici contradictorie, aşa cum susţine A. SA

Dimpotrivă, observă Înalta Curte, motivarea Hotărârii nr. 6/2018 este coerentă, consistentă şi conţine o interpretare validă al normelor legale incidente în speţă.

Raportul de supraveghere conţine constatările unor deficienţe în activitatea contestatoarei, consemnate ca atare în urma unor inspecţii. Valorizarea acestor constatări s-a realizat prin ordinul emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naţionale, în consonanţă cu dispoziţiile art. 59 alin. (6) din Legea nr. 93/2009 .

Textul legal precipitat stipulează fără echivoc, printre altele, că sancţionarea unor fapte de tipul celor imputate contestatoarei din prezenta cauză se realizează prin ordin al prim viceguvernatorului Băncii Naţionale, adică exact aşa cum s-a procedat în cauza de faţă. Raportul de supraveghere nu este altceva decât un act de constatare în temeiul căruia nu se pot aplica sancţiuni. Prin urmare, logic, dar şi în baza prevederilor exprese ale art. 59 alin. (6) din actul normativ mai sus citat, contestatoarea a fost sancţionată prin Ordinul nr. 53/2018. Menţionarea celor consemnate în raportul de supraveghere şi în ordinul prim viceguvernatorului, contestat în prezentul dosar, nu echivalează cu dublarea sancţiunii, pentru că A. SA nu a fost sancţionată şi în baza raportului de supraveghere şi în baza ordinului, ci doar în baza acestui din urmă act administrativ. Pe de altă parte, remedierea deficienţelor consemnate în raportul de supraveghere nu are drept consecinţă exonerarea contestatoarei de răspundere. Astfel, chiar dacă remedierea acestor deficienţe s-ar fi produs imediat după raportul de supraveghere, contestatoarea făcându-se vinovată de nesocotirea unor dispoziţii legale, fapte pentru care legea prevede sancţiuni, cum este cazul în speţă, cel învestit cu puterea juridică de a aplica acele sancţiuni, era perfect îndrituit să o facă, inclusiv să dispună luarea măsurilor ce se impun. În fine, chiar dacă măsurile indicate în raportul de supraveghere au fost reluate şi în cuprinsul Ordinului nr. 53/2018, chestiunea este fără relevanţă juridică deoarece acest lucru nu afectează în niciun fel validitatea juridică a ordinului emis de prim viceguvernatorul Băncii Centrale. Reiterarea în Ordinul nr. 53/2018 a deficienţelor menţionate în raportul de supraveghere este corectă, nu reprezintă altceva decât precizarea faptelor imputabile reclamantei, pentru care aceasta a fost sancţionată.

Apoi, în Hotărârea nr. 6/2018 se arată pe larg de ce remedierile întreprinse de către contestatoare până la data emiterii ordinului nu pot fi considerate un plan de măsuri, pe de o parte, iar pe de altă parte, însă A. SA admite că până la emiterea ordinului nu putea cunoaşte exigenţele acestui act administrativ, astfel că se desprinde concluzia ca anterior ordinului, indiferent de nivelul remedierilor efectuate, nu se poate vorbi de un plan de măsuri. În fine, caracterul general al formulării din hotărâre, cu privire la luarea măsurilor pentru remedierea deficienţe lor, nu afectează validitatea juridică nici a ordinului, nici a hotărârii Consiliului de Administraţie. Din moment ce sunt arătate care sunt deficienţele constatate, în ce sens nu au fost respectate prevederile legale în materie, dispoziţia cu privire la obligarea la luarea măsurilor pentru remedierea neregulilor este suficientă, fără să fie necesară o detaliere amănunţită a măsurilor ce se impun a fi luate. Oricum, o formulare cu caracter general, de tipul celei în discuţie, nu face ca actul administrativ să fie nelegal.

4). Aşa cum s-a reţinut deja în cuprinsul prezentei decizii, o eventuală remediere a deficienţelor constatate în raportul de supraveghere, nu are niciun efect asupra legalităţii ordinului prin care reclamanta a fost sancţionată. Raportul de supraveghere este un simplu act de constatare întocmit în urma inspecţiei, cu privire la anumite fapte ce i-au fost imputate reclamantei, iar actul prin care aceasta să poată fi sancţionată pentru comiterea acestora, şi prin care să se dispună măsurile de îndepărtare a deficienţelor, fiind exclusiv ordinul emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naţionale, aşa cum prevede în termeni categorici art. 59 alin. (6) din Legea nr. 93/2009.

Pe de altă parte, în acest context, este relevantă precizarea de la fila x a Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018, în sensul că verificarea gradului de remediere a deficienţelor constatate în raport şi prevăzute în ordine, nu poate fi realizată decât printr-o nouă acţiune de inspecţie la faţa locului, astfel încât concluzia care se impune, observă Înalta Curte, este aceea că, emitentul ordinului contestat nu putea evita, şi din această perspectivă, consemnarea măsurilor de remediere a deficienţelor constatate de inspecţia anterioară.

5). Aplicarea amenzii de 27.408 RON, reprezentând 0,2% din capitalul social minim reglementat, constată Înalta Curte, a fost consecinţa unei corecte individualizări a sancţiunii aplicate, cu respectarea principiului proporţionalităţii. Art. 59 alin. (2) din Legea nr. 93/2009 prevede că:

"În cazurile prevăzute la alin. (1), Banca Naţională a României poate aplica următoarele sancţiuni:

a) avertisment scris dat instituţiei financiare nebancare;

b) amendă aplicată instituţiei financiare nebancare, între 0,01% şi 0,5% din capitalul social minim reglementat aplicabil;

c) amendă aplicată administratorilor sau, după caz, membrilor consiliului de supraveghere ori conducătorilor, între 1 şi 6 remuneraţii nete, conform nivelului remuneraţiei în luna precedentă datei la care s-a constatat fapta;

d) suspendarea temporară ori limitarea desfăşurării uneia sau mai multor activităţi."

Rezultă cu evidenţă, aşadar, că reclamantei nu i-a fost aplicată o amendă excesivă, ci dimpotrivă, sancţiunea aplicată este orientată spre minimul de 0,01 prevăzut de lege, în condiţiile în care i-au fost imputate un număr de cinci abateri. În Hotărârea nr. 6 din 25 septembrie 2018, Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României a indicat, de altfel, că la stabilirea sancţiunii aplicate instituţiei financiare nebancare au fost avute în vedere faptele cuprinse în raportul de supraveghere, semnat de către reprezentanţii societăţii fără observaţii sau obiecţiuni, gravitatea acestora fiind apreciată în mod concret, prin prisma dispoziţiilor legale nesocotite şi a consecinţelor potenţiale, respectiv a impactului potenţial al acestora asupra riscurilor asumate de instituţia financiară nebancară, precum şi aspectele de circumstanţiere a acestor fapte.

În fine, susţinerea că unele dintre deficienţele constatate vizează doar aspecte de interpretare contabilă, a fost în mod corect respinsă prin hotărârea contestată. Astfel, chestiunea referitoare la creditele acordate, ce vizează calificarea naturii acestora - credite de trezorerie sau credite de consum - nu sunt simple aspecte de natură contabilă, cum susţine contestatoarea, ci reprezintă aspecte esenţiale ale activităţii de creditare realizate de către instituţiile financiare nebancare, cum este cazul A. SA, ce ţin de interpretarea validă a prevederilor art. 264 şi 265 din Anexa la Ordinul Băncii Naţionale a României nr. 6/2015 pentru aprobarea reglementărilor contabile conforme cu directivele europene.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondată, contestaţia formulată de către A. SA în cadrul prezentului dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de contestatoarea A. SA împotriva Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 mai 2019.

GGC - GV