Admissibility of challenging a Judicial Inspection closure resolution without prior administrative grievance procedure

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 mai 2016, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Inspecţia Judiciară, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Rezoluţiei de clasare din 12 aprilie 2016 a Inspectorului judiciar B., dispusă în Dosarul nr. x/2016

Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 3310 din 1 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâta Inspecţia Judiciară şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară - Inspector B., ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 3310 din 1 noiembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, fără a încadra criticile sale în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

A susţinut în esenţă recurentul-reclamant că, acceptând ca ipoteză de lucru că etapa prealabilă era obligatorie, luând în considerare că interpretarea instanţei fondului, vizând obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile nu rezultă cu evidenţă din lege, nu consideră că sancţiunea cea mai drastică - inadmisibilitatea cererii sale - este cea mai justă măsură, apreciind că era întemeiată scoaterea cererii sale de pe rolul instanţei şi trimiterea acesteia organului competent, adică Inspecţiei Judiciare.

Invocă dispoziţiile art. 61 din O.G. nr. 27/2002, care reglementează, la modul cel mai general, modul de soluţionare a sesizărilor/cererilor/petiţiilor.

În concluzie, solicită în principal, în temeiul art. 497 teza I C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru începerea judecăţii în fond şi în subsidiar, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei către entitatea competentă să analizeze fondul cererii, respectiv către Inspecţia Judiciară.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă INSPECŢIA JUDICIARĂ, solicitând respingerea recursului, ca nefondat şi pe cale de consecinţă menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

Susţine intimata că, prin efectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 397 din 3 iulie 2014 a fost recunoscut dreptul petenţilor de a ataca rezoluţia de clasare emisă în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, însă nu în condiţiile de excepţie prevăzute de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004. Faptul că un atare regim a fost constatat neconstituţional prin decizia mai sus amintită, nu deschide posibilitatea contestării în cadrul prevăzut de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, pentru contestarea rezoluţiei de clasare, în condiţiile dreptului comun, reprezentat de prevederile Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că legiuitorul a prevăzut expres, la articolul 47 alin. (5), că procedura prealabilă nu este obligatorie în ceea ce priveşte contestaţia împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării, însă, excepţiile sunt de strictă interpretare şi aplicare, astfel încât această dispoziţie derogatorie de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile nu poate fi extinsă şi în situaţia contestaţiei împotriva rezoluţiei de clasare a sesizării, cum este situaţia în speţa de faţă, în această ultimă ipoteză, dată fiind lipsa unei reglementări special derogatorii, urmând a se aplica Legea nr. 554/2004, inclusiv prevederile art. 7 din acest act normativ.

A apreciat intimata-pârâtă că nu se poate invoca încălcarea liberului acces la justiţie, întrucât, atât Curtea Constituţională a României, cât şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au subliniat că acest drept nu este absolut, ci poate fi supus unor limitări legale. Astfel, Curtea Europeană a afirmat constant că dreptul la justiţie, astfel cum este garantat de art. 6&1 din Convenţie, nu este absolut şi el se pretează la limitări, pentru că el comandă, chiar prin natura sa, o reglementare din partea statului, care are alegerea mijloacelor de a se ajunge la atingerea acestui scop, putând varia în timp şi spaţiu, în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii şi ale indivizilor, invocând în acest sens cauzele Weissman şi alţii c. România, Belet c. Franţa, Garcia Manibardo c.Spania).

Or, o astfel de limitare legală a exerciţiului dreptului de acces la justiţie este dată şi prin condiţionarea admisibilităţii unei acţiuni în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ, de parcurgerea unei proceduri prealabile. Exercitarea recursului graţios sau ierarhic a fost concepută de legiuitor drept o cale administrativă de atac, tocmai pentru a oferi persoanei care se consideră vătămată posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului mai rapid, prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Mai susţine intimata-pârâtă că, conferirea accesului la justiţie în dreptul administrativ, cu condiţia urmării procedurii prealabile, este confirmată chiar de Curtea Constituţională în sensul arătat, prin Decizia nr. 569 din 19 septembrie 2006 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Invocă de asemenea şi Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, când Curtea Constituţională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale. Principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, dar numai în formele şi în modalităţile instituite de lege.

În concluzie, solicită respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant a formulat Răspuns la întâmpinarea intimatei-pârâte, în cuprinsul căruia a solicitat a se avea în vedere că intimata - pârâtă nu a combătut sub nici o formă argumentul său legat de interpretarea dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prin prisma departajării actelor administrative emise de Inspecţia Judiciară în acte cu caracter administrativ-individual generic şi în acte cu caracter administrativ-jurisdicţional.

În concluzie, solicită ca instanţa să interpreteze normele legale incidente speţei şi în spiritul lor, iar nu exclusiv în litera lor.

Procedura de soluţionare a recursului.

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, a normelor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Ca o primă precizare, deşi recurentul nu a indicat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. pe care îşi întemeiază recursul, din lecturarea cererii sale Înalta Curte constată că recurentul a formulat critici ce pot fi circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

În cauză, recurentul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii Rezoluţiei de Clasare nr. 1038/IJ/248/DIP/2016. Inspecţia Judiciară, prin Rezoluţia din 12 aprilie 2016, a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, clasarea sesizării formulate de petentul A., constatând că, în urma verificărilor prealabile efectuate, nu au fost identificate date ori indicii din care să rezulte că procurorii vizaţi ar fi comis fapte ce ar putea constitui abateri disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, şi modificată.

Acţiunea a fost respinsă, ca inadmisibilă, de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond reţinând că reclamantul nu a dovedit că, anterior învestirii instanţei, a solicitat autorităţii pârâte revocarea actului pretins vătămător.

Verificând sentinţa recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea şi aplicarea greşită a legii, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, " (1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată:

a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii;

b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă;

c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii.

(2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege.

(3) Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c).

(5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

(6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt:

a) respingerea contestaţiei;

b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

(7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă."

Înalta Curte reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. 529/16.07.2014, s-a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

A evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în M. Of. nr. 53/23.01.2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 66/27.01.2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Aşadar, în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional, iar soluţia privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acţiunii apare ca fiind excesivă şi formală .

Într-un astfel de context, devine aplicabil art. 5 alin. (3) C. proc. civ., text potrivit căruia "în cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanţele acesteia şi ţinând seama de cerinţele echităţii."

Textul legal menţionat stabileşte o ordine a identificării de către judecător a normei procedurale incidente, prevăzând că, în ipoteza în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, raportarea se va face la dispoziţiile legale privitoare la situaţii asemănătoare.

Aplicarea articolului 5 alin. (3) din C. proc. civ. reprezintă o concretizare a principiului " ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet" (unde există aceeaşi raţiune, soluţia trebuie să fie identică).

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că, prin alin. (5) al art. 47 citat anterior este reglementată o procedură referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a magistratului, textul legal stabilind că rezoluţia de respingere a sesizării prevăzut la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Aceasta este o situaţie asemănătoare celei a rezoluţiei de clasare, deoarece şi rezoluţia de respingere este tot un act al Inspecţiei Judiciare în legătură cu o sesizare privind pretinsa săvârşire de către un magistrat a unei abateri disciplinare, având de asemenea aptitudinea de a stinge raportul juridic.

În acest context, câtă vreme în situaţia procesuală asemănătoare - rezoluţia de respingere - legiuitorul a exclus expres procedura prealabilă ca şi condiţie de admisibilitate a cererii de chemare în judecată, în lumina art. 5 alin. (3) C. proc. civ. şi faţă de stadiul actual al reglementării legale, Înalta Curte apreciază că nici în cazul rezoluţiei de clasare nu poate fi opusă părţii reclamante o astfel de condiţie de admisibilitate.

Prin urmare, în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită şi faţă de prevederile legale referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii şi în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că, şi în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, în forma actuală a textului legal, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile, aceasta fiind şi soluţia de principiu adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din data de 13 februarie 2017, când s-a stabilit, cu titlu de principiu, că rezoluţia de clasare a sesizării pronunţată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcţia de Inspecţie Judiciară în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în faţa instanţei de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

La adoptarea acestei soluţii s-a avut în vedere aplicarea principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică asemănătoare (cea mai apropiată), în speţă, a regimului juridic aplicabil acţiunii exercitate împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării (art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată).

Aceasta este şi soluţia cristalizată la nivelul secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi (exempli gratia Deciziile nr. 75/2017, nr. 549/2017, nr. 1168/2017, nr. 129/2019, nr. 130/2019).

Prin urmare, în mod greşit prima instanţă a respins acţiunea, ca inadmisibilă, fără a mai intra în cercetarea fondului.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reţinându-se că excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, a fost admisă în mod eronat de către prima instanţă, fără a mai intra în cercetarea fondului, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 3310 din 1 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 mai 2019.

GGC - CP