Retraction of EU funding: temporal application of domestic irregularity regimes and the nature of financial corrections as administrative measures under EU public procurement law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 octombrie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, a scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015, a Deciziei nr. 9911/04.08.2015 şi, pe cale de consecinţă, declararea sumei de 27.484,71 RON drept cheltuială eligibilă, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1051 din 29 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 şi Decizia nr. 9911/04.08.2015 şi a obligat pârâta la 50 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond, a formulat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, recurentul a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a încălcat regulile aplicării în timp a legislaţiei în materie.

Astfel, soluţia atacată are la bază interpretarea eronată a instanţei de fond cu privire la problematica ridicată de aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 asupra unui contract încheiat anterior intrării în vigoare a acestui act normativ.

În opinia sa, în mod greşit instanţa fondului a reţinut incidenţa Deciziei nr. 66/2015 pronunţată de Curtea Constituţională a României, în cauză impunându-se a se efectua analiza legalităţii actelor administrative în raport de situaţia de fapt şi de drept de la data emiterii acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu respectarea principiului neretroactivităţii legii, întrucât presupusele nereguli s-au constatat în anul 2010, deci înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 6 iunie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 17 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Aspecte procesuale

În considerarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 1/2017, s-a luat act de transmiterea calităţii procesuale pasive a autorităţii publice pârâte, în final, stând în judecată Ministerul Cercetării şi Inovării, prin preluarea activităţii şi structurilor specializate în domeniul cercetării şi inovării de la Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice şi prin preluarea activităţii şi structurilor de la Autoritatea Naţională pentru Cercetarea Ştiinţifică şi Inovare, care a fost desfiinţată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Între Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică (în calitate de Organism Intermediar) şi A. (în calitate de Beneficiar), a fost încheiat Contractul de finanţare nr. x/01.03.2009, cod SMIS 2643, privind Proiectul "Institutul de Cercetări pentru Energii Regenerabile".

În vederea implementării Proiectului menţionat, A. a încheiat cu SC B. SRL contractul de servicii nr. x/27.01.2010.

În baza Deciziei nr. 174/10.03.2015 emisă de Directorul General al D.G.O.I., o echipă de control din cadrul instituţiei recurente a procedat la efectuarea unei verificări documentare a cazului de suspiciune de nereguli înregistrat la autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, ce a avut drept scop verificarea aspectelor menţionate în conţinutul notificării privind Suspiciunea de neregulă nr. 6214/19.02.2015, vizând contractul nr. x/27.01.2010.

Ca urmare a verificărilor întreprinse în perioada 10.03.2015 - 14.05.2015, echipa de control din cadrul instituţiei recurente a constatat că aspectele din suspiciunea de neregulă se confirmă, iar prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015 a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în cuantum total de 27.484,71 RON, reţinând că diriginţii de şantier nu au respectat prevederile Legii nr. 10/1995, sub sancţiunea aplicării unei amenzi contravenţionale prevăzute de art. 33 alin. (1) pct. III lit. b) din acelaşi act normativ.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, intimata-reclamantă a formulat contestaţie, care a fost soluţionată prin intermediul Deciziei nr. 9911/04.08.2015, în sensul respingerii acesteia.

Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 9911/04.08.2015 emisă de recurentul-pârât prin care, soluţionând contestaţia administrativă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/05.06.2015, a fost menţinută măsura administrativă dispusă.

Instanţa de fond a dispus anularea actelor administrative contestate, iar întreg raţionamentul juridic expus în hotărâre a fost construit, exclusiv, din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, corelativ cu declararea ca neconstituţionale a dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale.

Criticile din recurs, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt fondate.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte această interpretare a instanţei de fond, întrucât abordarea primei instanţe nu are în vedere, pe de o parte, scopul urmărit de legiuitor prin cele două reglementări naţionale succesive, O.G. nr. 79/2003 şi O.U.G. nr. 66/2011 şi, pe de altă parte, aspectele comune şi elementele care, dimpotrivă, diferenţiază soluţiile legislative cuprinse în actele normative respective, interpretate sistematic şi prin prisma reglementărilor corespunzătoare din ordinea juridică a Uniunii Europene.

În privinţa Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 66/2015, se constată că, la pronunţarea acesteia, instanţa de contencios constituţional a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, s-a reţinut că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Aceste considerente ale Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanţare şi a avut loc acţiunea beneficiarului finanţării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului şi Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum şi obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunile beneficiarului finanţării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli şi sub imperiul reglementării anterioare, care este conformă cu regulamentele anterior citate, ceea ce determină inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei speţe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantei şi le-a încadrat în noţiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanţial, sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura achiziţiilor publice, astfel cum acest aspect este menţionat şi în actele administrative atacate.

Totodată, Înalta Curte reţine, în acord şi cu prevederile Deciziei Curţii Constituţionale, că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speţă şi din perspectiva stabilirii corecţiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003.

În privinţa acestui aspect, al aplicării retroactive a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine considerentele obligatorii ale Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează: "principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispoziţiilor naţionale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

În speţă, contractul de servicii nr. x a fost încheiat în data de 27.01.2010, iar neregula a fost constatată prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă încheiat la 05.06.2015, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte, ţinând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârşită sub imperiul legii naţionale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislaţia europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea naţională şi legea europeană exista o contradicţie cu privire la definiţia neregulii şi măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011.

În această situaţie, judecătorul naţional are obligaţia să aplice direct reglementarea europeană şi nu este ţinut să aştepte o eventuală modificare/abrogare a normei naţionale contrare. Prin urmare, Înalta Curte constată că, în speţă, judecătorul fondului, în mod greşit, nu a aplicat direct legislaţia europeană conform căreia, la data săvârşirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual.

Cât priveşte natura juridică a corecţiei aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, se reţine că aplicarea acestei corecţii nu constituie o sancţiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecinţă a constatării nerespectării condiţiilor necesare pentru obţinerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanţării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată exclusiv în considerarea aplicării retroactive a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor şi apărărilor părţilor sub aspectul existenţei neregulii reţinută prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015 echivalează cu necercetarea fondului cauzei şi determină imposibilitatea instanţei de recurs să exercite controlul judiciar asupra sentinţei atacate.

În aceste condiţii, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond a cererii de chemare în judecată, pentru a asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării împotriva Sentinţei civile nr. 1051 din 29 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 aprilie 2019.

GGC - GV