Audit agency's annulment action rejected; appeal dismissed for unlawful budget expenditures.

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 mai 2016, reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV Direcţia 1, solicitând anularea Deciziei nr. 2 din 18 martie 2016 emisă ca urmare a efectuării, în perioada 11 ianuarie - 26 februarie 2016 a misiunii de audit financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2015 la Agenţia Naţională pentru Romi şi comunicată în data de 22 martie 2016, precum şi a Încheierii nr. 36 din 19 martie 2016 prin care s-a respins Contestaţia nr. 946 din 31 martie 2016 formulată de Agenţia Naţională pentru Romi, depusă în temeiul art. 194 din C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 3168 din 21 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, cu privire la măsura dispusă la pct. II.l din Decizia nr. 2/2016 pentru înlăturarea abaterii consemnată la pct. 13 din decizie, că nu s-a respectat principiul economicităţii privind utilizarea resurselor financiare alocate de la bugetul statului, privind cheltuielile cu servicii de montare rafturi metalice pentru arhivă. Produsele şi serviciile furnizate în cadrul Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL au fost decontate fără a se face dovada faptului că au reprezentat cea mai bună ofertă calitate preţ. Reclamanta nu a făcut dovada că a solicitat oferte de la mai mulţi furnizori.

Cu privire la măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, Curtea a constatat că reclamanta a angajat, ordonanţat şi plătit cheltuieli în sumă de 70.605 RON, din creditele sale bugetare, în vederea asigurării funcţionării şi desfăşurării activităţii Centrului Naţional de Cultură a Romilor, fără să asigure recuperarea acestora pentru reîntregirea creditelor bugetare alocate. Creditele bugetare alocate reclamantei i-au fost repartizate pentru efectuarea cheltuielilor legate strict de activitatea acesteia şi nu pentru achitarea contravalorii unor cheltuieli de întreţinere şi funcţionare aferente altei entităţi, respectiv Centrul Naţional de Cultură a Romilor - Romano Kher.

Cu privire la măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 2/2016, Curtea a reţinut efectuarea de plăţi nelegale în sumă de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de furnizare servicii de consultanţă având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului şi derularea activităţii reclamantei în domeniul achiziţiilor publice. Pentru aceste cheltuieli nu au existat prevederi bugetare şi nu au fost parcurse fazele de lichidare şi ordonanţare a acestor cheltuieli, respectiv nu s-a verificat realitatea sumelor datorate şi prestarea efectivă a serviciilor care au fost plătite din fonduri publice. În situaţia în care autoritatea contractantă nu poate înfiinţa un compartiment distinct, îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de legislaţia în materia achiziţiilor publice se atribuie prin act administrativ al conducătorului autorităţii contractante unor salariaţi, nefiind necesară externalizarea acestor servicii.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi, invocând critici care se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

- se critică măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, vizând cheltuielile în sumă de 70.605 RON pentru asigurarea funcţionării şi desfăşurării activităţii Centrului Naţional de Cultură a Romilor, întrucât se apreciază că legea civilă nu are caracter retroactiv, ea nu modifică şi nici nu suprimă condiţiile de constituire a unei situaţii juridice anterioare, nici condiţiile de stingere a unei situaţii juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică şi nu desfiinţează efectele deja produse ale unei situaţii juridice stinse sau în curs de realizare. Mai mult, se precizează că ANR nu poate dispune subînchirierea spaţiului deţinut şi cu atât mai puţin nu poate percepe cheltuieli de subînchiriere. B., nu a apreciat necesitatea reţinerii cheltuielilor ocazionate cu întreţinerea şi funcţionarea spaţiului necesar desfăşurării activităţii CNCR, motiv pentru care nu se poate dispune imputarea acestor sume de la entitatea juridică găzduită, temporar, de către ANR.

- cât priveşte Punctul 12 din Decizia nr. 2/2016, ce face referire la efectuarea de plăţi nelegale în suma de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de consultanţă având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului şi derularea activităţii entităţii în domeniul achiziţiilor publice, ANR înţelege să critice sentinţa civilă deoarece plata serviciilor de inventariere a fost efectuată în baza documentelor justificative existente la momentul plăţii (raport de inventar, proces-verbal de recepţie). Astfel, Raportul de inventar nr. x din 14 decembrie 2015 încheiat cu ocazia finalizării operaţiuni de inventariere a bunurilor de natura mijloacelor fixe şi a obiectelor de inventar aparţinând ANR, conform contractului de furnizare servicii nr. x din 15 septembrie 2015 (art. 9.2 din contract) a fost recepţionat prin procesul-verbal de recepţie a serviciilor de inventariere, comisia constatând că serviciile de inventariere care au făcut obiectul contractului au fost prestate cu respectarea cerinţelor, exigenţelor, cantităţilor şi în termenele prevăzute în contractul de achiziţie. Conform art. 43 din Ordinul 2861 din 9 octombrie 2009 în contabilitate a fost înregistrat Raportul de inventar nr. x din 14 decembrie 2015 (care cuprinde "bunuri neclarificate"), pe data de 23 decembrie 2015.

- se apreciază că spaţiul de depozitare arhivă amenajat, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, a fost necesar, oportun şi justificat pentru încheierea şi semnarea Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL, astfel cum se poate constata şi din Procesul-verbal de recepţie nr. x din 16 iunie 2015, în baza unicei oferte depuse pentru achiziţionarea serviciilor de montare a 42 module de rafturi arhivă.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea Sentinţei civile nr. 3168 din 21 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca temeinică şi legală.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi a investit instanţa de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a actelor întocmite de Curtea de Conturi a României, respectiv de anulare a Încheierii nr. 36/2016 şi în parte a Deciziei nr. 2/2016, cu privire la măsurile dispuse pentru constatările de la pct. 7, 12 şi 13 din decizie.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins acţiunea, ca neîntemeiată, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, criticile formulate putând fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Răspunzând punctual criticilor recurentei, se constată că prima susţinere se referă la măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, vizând cheltuielile în sumă de 70.605 RON pentru asigurarea funcţionării şi desfăşurării activităţii Centrului Naţional de Cultură a Romilor.

Între Agenţia Naţională pentru Romi şi Centrul Naţional de Cultură a Romilor a fost încheiat un contract de comodat prin care s-a stipulat că bunurile care se acordă sub formă de împrumut de către comodant comodatarului sunt cuprinse în anexa I. Curtea de Conturi a reţinut că nu există un alt document justificativ privind obligaţia CNCR la plata cheltuielilor pentru închirierea, întreţinerea şi funcţionarea spaţiului necesar desfăşurării activităţii, pentru o suprafaţă de 137 mp, respectiv un procent de 18,2% din spaţiul de 753 mp folosit în exclusivitate de către ANR.

Pentru înlăturarea deficienţelor constatate, consemnate la pct. 7 din decizie, prin măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 2/2016, s-a stabilit în sarcina conducerii ANR, obligaţia de a întreprinde demersurile necesare şi legale pentru recuperarea cheltuielilor efectuate de către entitate cu spaţiul utilizat de Centrul Naţional de Cultură a Romilor Romano Kher şi reîntregirea creditelor bugetare alocate ANR, cu aceste sume.

Potrivit dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice,

"(1) Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.

(2) Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de:

a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21;

b) realizarea veniturilor;

c) angajarea şi utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;

e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare;

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice;

g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale."

Recurenta susţine că legea civilă nu are caracter retroactiv, ea nu modifică şi nici nu suprimă condiţiile de constituire a unei situaţii juridice anterioare, nici condiţiile de stingere a unei situaţii juridice stinse anterior. Deşi corectă această susţinere, privită în plan pur teoretic, totuşi recurenta nu indică în mod expres cu privire la ce dispoziţie legală sau faţă de ce act normativ se formulează această apreciere, de natură să atragă nelegalitatea actului administrativ atacat prin prezentul demers judiciar.

Nefondată este şi susţinerea că nu se puteau solicita, de la Centrul Naţional de Cultură a Romilor Romano Kher, aceste cheltuieli cu închirierea, întrucât spaţiul este deţinut de Agenţia Naţională pentru Romi în baza Contractului de locaţiune şi prestări servicii nr. x din 26 mai 2015 încheiat cu C., ce nu permitea subînchirierea. Or, cu atât mai mult Agenţia Naţională pentru Romi avea obligaţia să recupereze cheltuielile făcute în beneficiul Centrului Naţional de Cultură a Romilor cu respectarea dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 318/2013 pentru trecerea Centrului Naţional de Cultură a Romilor - Romano Kher din subordinea Ministerului Culturii în subordinea Agenţiei Naţionale pentru Romi:

"(1) Centrul Naţional de Cultură a Romilor - Romano Kher, instituţie publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Culturii, trece în subordinea Agenţiei Naţionale pentru Romi, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului.

(2) Centrul Naţional de Cultură a Romilor - Romano Kher, denumit în continuare Centrul, va fi finanţat din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului."

Faţă de aceste dispoziţii legale, se constată că Centrul Naţional de Cultură a Romilor - Romano Kher, este instituţie publică cu personalitate juridică ce se finanţează din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, având şi un sediu propriu, după cum chiar recurenta arată.

În aceste condiţii, în mod corect prima instanţă a reţinut că bugetul alocat Agenţiei Naţionale pentru Romi a fost repartizat acestei instituţii pentru cheltuielile legate strict de activitatea sa şi nu pentru achitarea contravalorii cheltuielilor de întreţinere ale unei alte entităţi, măsura dispusă de Curtea de conturi fiind justificată şi legală.

Cea de a doua critică a recurentei priveşte punctul II.5 din Decizia nr. 2/2016, ce face referire la efectuarea de plăţi nelegale în suma de 87.560 RON reprezentând contravaloarea a două contracte de consultanţă având ca obiect efectuarea inventarierii patrimoniului şi derularea activităţii entităţii în domeniul achiziţiilor publice, susţinându-se că plata serviciilor de inventariere a fost efectuată în baza documentelor justificative existente la momentul plăţii.

Urmare a verificării legalităţii angajării, ordonanţării şi lichidării plăţii cheltuielilor din fonduri publice, Curtea de Conturi a constatat că Agenţia Naţională pentru Romi a procedat la angajarea de cheltuieli pentru contracte de consultanţă cu nerespectarea prevederilor legale, respectiv:

- efectuarea de cheltuieli nelegale în sumă de 32.995 RON în baza contractelor de furnizare servicii de management şi consultanţă în achiziţii publice încheiate cu SC D. SRL;

- efectuarea de cheltuieli nelegale în sumă de 34.560 RON în baza contractului de furnizare servicii de inventariere încheiat cu SC E. SRL ca urmare a nerespectării clauzelor contractuale stabilite prin contractul de furnizare a serviciilor de inventariere.

S-a reţinut că aceste abateri au fost cauzate de nerespectarea prevederilor art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 4 alin. (1) - (2) şi art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 alin. (2) din Legea contabilităţii nr. 82/1991, precum şi Cap. 2 "Lichidarea cheltuielilor" din Normele metodologice privind angajarea, lichidarea ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale aprobate prin din OMFP nr. 1792/2002.

Recurenta susţine că, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, poate justifica externalizarea serviciilor de management şi consultanţă, temporar, deoarece în cadrul instituţiei nu există persoane care să deţină cursuri de formare şi perfecţionare în domeniul achiziţiilor publice, motiv pentru care atribuţiile de achizitor nu puteau fi trasate personalului ANR.

Este de necontestat faptul că, în condiţiile legii, se poate externaliza un anumit serviciu ce nu poate fi realizat cu personalul propriu, însă orice cheltuială din fonduri publice trebuie să fie prevăzută în buget şi să parcurgă cele patru faze ale execuţiei bugetare, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata. Or, în cauza de faţă recurenta nu a urmat procedura de bugetare a acestor sume. Faptul că pentru cheltuirea acestor fonduri au existat documente justificative nu este de natură a înlătura obligaţia pe care recurenta o avea de a insera în bugetul instituţiei aceste cheltuieli.

Pe de altă parte, în perioada supusă verificării recurenta-reclamantă nu a derulat nicio procedură de atribuire pentru achiziţia de lucrări, bunuri şi servicii, astfel că serviciile de management şi consultanţă în achiziţii publice apar ca nefiind utile .

Prin ultima critică formulată, cu privire la măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 2/2016, recurenta susţine că spaţiul de depozitare arhivă amenajat, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, a fost necesar, oportun şi justificat pentru încheierea şi semnarea Contractului nr. x din 8 iunie 2015 cu SC A. SRL, astfel cum se poate constata şi din Procesul-verbal de recepţie nr. x din 16 iunie 2015, în baza unicei oferte depuse pentru achiziţionarea serviciilor de montare a 42 module de rafturi arhivă.

Pentru înlăturarea deficienţelor consemnate la pct. 13 din decizie, Curtea de Conturi, prin măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 2/2016, a stabilit în sarcina conducerii Agenţiei Naţionale pentru Romi, obligaţia de a întreprinde demersurile necesare şi legale pentru:

- stabilirea întinderii prejudiciului generat de efectuarea unor cheltuieli neeconomicoase în baza contractului de prestări servicii nr. x din 8 iunie 2015, calcularea accesoriilor aferente acestuia conform prevederilor legale, recuperarea sumelor şi virarea acestora la bugetul de stat;

- extinderea verificărilor în vederea identificării şi altor cazuri s-a procedat la efectuarea de cheltuieli neeconomicoase, recuperarea eventualelor sume identificate, inclusiv a accesoriilor aferente şi virarea lor la bugetul de stat.

Din actele dosarului, Înalta Curte constată că nu se contestă necesitatea amenajării spaţiului de depozitare arhivă, ci se impută nerespectarea principiului economicităţii privind utilizarea resurselor financiare alocate de la bugetul statului, privind cheltuielile cu servicii de montare rafturi metalice pentru arhivă, în condiţiile în care produsele şi serviciile furnizate în cadrul contractului au fost decontate fără a se face dovada faptului că au reprezentat cea mai buna ofertă calitate preţ.

Mai mult decât atât, recurenta-reclamantă nu a prezentat dovezi, care să ateste solicitarea ofertelor de la mai mulţi furnizori, iar în timpul misiunii de audit echipa de audit a solicitat oferte de la furnizori, care aveau acelaşi obiect de activitate cu cel al furnizorului ANR şi au primit 2 oferte, ambele cu oferte de preţ de aproximativ de două ori mai mici.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi împotriva Sentinţei civile nr. 3168 din 21 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi împotriva Sentinţei civile nr. 3168 din 21 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 mai 2019.

GGC - CP