Incompatibility of local government representative in regional public utility operator

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Raportului de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 95 din 11 aprilie 2016, a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

SC B. SRL este un operator regional, în raport de obiectul şi zona în care îşi desfăşoară activitatea economică. Aceasta entitate juridică a luat fiinţă în urma semnării Contractului de asociere între Consiliul Judeţean Caraş-Severin şi consiliile locale din zona adiacentă oraşului Oraviţa, în scopul implementării proiectului "Sistem de gestionare a deşeurilor în zona adiacentă oraşului Oraviţa, judeţul Caraş-Severin". Serviciul de salubrizare se realizează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale din zona adiacentă oraşului Oraviţa, prin intermediul unui Contract de delegare a gestiunii, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilitate publică, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Unitatea administrativ-teritorială comuna Berlişte a aderat la C., după cum rezultă din Hotărârea Consiliului Local al comunei Berlişte nr. 32 din 24 februarie 2012.

Recurentul precizează că deţine cumulativ funcţiile de viceprimar al comunei Berlişte şi de reprezentant al UAT comuna Berlişte în Adunarea Generală a Acţionarilor SC B. SRL în interes public, iar nu personal, după cum a reţinut judecătorul fondului cauzei.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi a reluat prezentarea argumentelor care au condus la evaluarea stării de incompatibilitate analizate în speţa de faţă .

4.2. Recurentul a depus note scrise .

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, intimata-pârâtă a reţinut faptul că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, în perioada 30 august 2012 (data desemnării ca reprezentant prin H.C.L. nr. 35 din 30 august 2012) şi 27 noiembrie 2014 (data demisiei din funcţia de reprezentant, conform H.C.L. nr. 54 din 27 noiembrie 2014 şi numirea altei persoane), întrucât a deţinut simultan atât funcţia de viceprimar al comunei Berlişte, cât şi calitatea de reprezentant al UAT Comuna Berlişte în Adunarea Generală a Acţionarilor SC B. SRL, ceea ce conduce la nerespectarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În urma analizării materialului probator administrat în cauză, instanţa de primă jurisdicţie a reţinut următoarele aspecte:

- prin H.C.L. nr. 29 din 19 iunie 2012, a fost validat mandatul de consilier local al reclamantului;

- prin H.C.L. nr. 31 din 29 iunie 2012, reclamantul a fost ales viceprimar al comunei Berlişte;

- prin H.C.L. nr. 35 din 30 august 2012, reclamantul a fost desemnat să reprezinte interesele comunei Berlişte în Adunarea Generală a Acţionarilor SC B. SRL;

- conform Adresei nr. x din 22 mai 2014 emisă de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, SC B. SRL este o societate comercială cu personalitate juridică, având ca asociaţi 14 unităţi administrativ-teritoriale situate pe raza judeţului Caraş-Severin, şi anume: Consiliul Local Cărbunari, Consiliul Local Ciclova Română, Consiliul Local Ciuchici, Consiliul Local Sasca Montană, Consiliul Local Răcăjdia, Consiliul Local Vrani, Consiliul Local Vărădia, Consiliul Local Naidăş, Consiliul Local Oraviţa, Consiliul Local Ciudanoviţa, Consiliul Local Ticvaniu Mare, Consiliul Local Grădinari, Consiliul Judeţean Caraş-Severin şi Consiliul Local Berlişte, acesta din urmă fiind reprezentat de reclamant în perioada 21 ianuarie 2013 - 22 mai 2014.

Curtea de apel a confirmat existenţa stării de incompatibilitate reţinute de autoritatea intimată, având în vedere, în esenţă, următoarele argumente juridice:

- SC B. SRL este o societate comercială de interes local care a fost înfiinţată de 14 unităţi administrativ-teritoriale situate pe raza judeţului Caraş-Severin;

- în mod corect, pârâta a reţinut existenţa stării de incompatibilitate în privinţa reclamantului, în raport de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003;

- susţinerile reclamantului privind lipsa unei activităţi efective desfăşurate în exercitarea calităţii deţinute în cadrul societăţile comerciale nu pot fi primite, având în vedere faptul că legiuitorul a reglementat cazul de incompatibilitate vizat de dispoziţia normativă aflată în discuţie fără să impună condiţia existenţei vreunui folos patrimonial în favoarea persoanei vizate;

- situaţia reclamantului nu este similară cu cea a părţii din Dosarul nr. x/2013 în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat Decizia nr. 163 din 21 ianuarie 2015;

- în speţa de faţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 2 din Legea nr. 313/2015 câtă vreme acest act normativ se referă la adunările generale ale asociaţilor de dezvoltare intercomunitară, iar SC B. SRL este o societate comercială de interes local.

Această soluţie nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, deoarece a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, conform cărora: "funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional."

Chestiunea care trebuie dezlegată în cauza de faţă este aceea dacă SC B. SRL este o societate comercială de interes local sau de interes regional.

În acest sens, este de reţinut faptul că operatorul regional asigură furnizarea/prestarea serviciului pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, precum şi implementarea programelor de investiţii publice de interes zonal ori regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii/activităţi, realizate în comun în cadrul asociaţiei. Operatorul regional se înfiinţează în baza hotărârilor adoptate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, inclusiv prin modificarea actelor constitutive ale operatorilor existenţi subordonaţi autorităţilor administraţiei publice locale, potrivit prevederilor Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Operatorul regional este asimilat organismelor prestatoare de servicii publice, prevăzute de O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, aprobată cu modificări prin Legea nr. 362/2009, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin H.C.L. Berlişte nr. 11 A din 29 martie 2006, s-a aprobat participarea acestei unităţi administrativ-teritoriale la înfiinţarea şi implementarea proiectului "Sistem de gestionare a deşeurilor din zona adiacentă oraşului Oraviţa, judeţul Caraş-Severin".

În luna aprilie 2006, s-a încheiat Contractul de asociere între 14 unităţi administrativ-teritoriale situate pe raza judeţului Caraş-Severin (printre care şi CL Berlişte) pentru implementarea proiectului anterior arătat în cadrul "Programului Phare 2004 pentru coeziune economică şi socială - Schema de investiţii pentru proiecte mici de gestionare a deşeurilor". Prin HCL Berlişte nr. 81 din 14 aprilie 2006, s-a aprobat Contractul de asociere anterior indicat.

Conform Actului constitutiv aflat la dosar fond, SC B. SRL are ca asociaţi 14 unităţi administrativ-teritoriale situate pe raza judeţului Caraş-Severin şi ca obiect principal de activitate colectarea deşeurilor nepericuloase.

Serviciul de salubritate se realizează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale din zona adiacentă oraşului Oraviţa prin intermediul unui Contract de delegare a gestiunii, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (4) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, unde se menţionează faptul că "gestiunea delegată se realizează prin intermediul unor operatori de drept privat menţionaţi la art. 2 lit. g), care pot fi: (…) operatorii care îşi desfăşoară activitatea în modalitatea gestiunii delegate furnizează/prestează serviciile de utilităţi publice prin exploatarea şi administrarea infrastructurii tehnico- edilitare aferente acestora, în baza contractului de delegare a gestiunii serviciului, precum şi în baza licenţei eliberate de autoritatea de reglementare competentă, în condiţiile legii speciale."

Aşa cum rezultă din HCL Berlişte nr. 32 din 24 februarie 2012, unitatea administrativ-teritorială Comuna Berlişte a aderat la C., fiind membru cotizant al acesteia.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, SC B. SRL este un operator regional, deoarece apartenenţa la o anumită zonă geografică nu are relevanţă. Această societate comercială este constituită din capitalul social al unităţilor administrativ-teritoriale membre ale C., iar prin obiectul de activitate s-a stabilit că operatorul regional asigură prestarea serviciului de colectare a deşeurilor nepericuloase pe raza de competenţă a membrilor săi, fiind asimilat organismelor prestatoare de servicii publice prevăzute de O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, aprobată cu modificări prin Legea nr. 362/2009, cu modificările şi completările ulterioare.

În privinţa funcţionării operatorului regional este importantă gestionarea prin delegare a serviciului de colectare a deşeurilor nepericuloase în mod eficient şi la aceeaşi parametri calitativi tuturor membrilor săi, iar nu în funcţie de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional, şi, în principal, nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociaţi l-ar putea avea.

Aceste atribuţii ale operatorului regional probează pierderea trăsăturilor caracteristice unei societăţi comerciale de interes local şi transformarea acesteia într-o entitate juridică mandatată cu îndeplinirea unui serviciu public, mai precis, acela de colectare a deşeurilor nepericuloase, conform contractului de delegare.

Scopul unei astfel de societăţi este acela de a facilita accesarea de către autorităţile publice a fondurilor europene dar şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale membre.

Prin urmare, se poate considera faptul că instituţia juridică a operatorului regional a sistemului de colectare a deşeurilor nepericuloase este distinctă de instituţia juridică a societăţii comerciale de interes local. În mod indiscutabil, interesul propriu al recurentului într-o astfel de entitate cu caracter regional nu poate exista, deoarece într-o astfel de entitate sunt reprezentate interesele fiecărui asociat care a participat la constituirea capitalului entităţii respective.

Împrejurarea că SC B. SRL este un operator regional determină neîncadrarea acesteia în ipoteza de reglementare a art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, întrucât funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local este incompatibilă cu funcţia de primar sau viceprimar, în accepţiunea legii, numai în situaţia în care există posibilitatea utilizării votului de acţionar într-un scop personal, situaţie exclusă având în vedere caracterul acestei societăţi de entitate cu caracter regional în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entităţii care a participat la capitalul entităţii respective.

Este de precizat faptul că starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a preveni conflictul de interese, definit de dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind "situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative." Aşadar, incompatibilitatea reprezintă interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care persoana publică are obligaţia să îşi îndeplinească atribuţiile de serviciu.

Având în vedere această definiţie, precum şi caracteristicile operatorului regional a serviciului de colectare a deşeurilor nepericuloase, aşa cum sunt definite prin Legea nr. 51/2006 şi Legea nr. 241/2006, identificate în privinţa operatorului regional SC B. SRL, se poate aprecia că, în cauza de faţă, nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate, astfel cum sunt reglementate de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În fine, este de precizat faptul că recurentul, în calitate de viceprimar al comunei Berlişte, a acţionat pentru un interes social şi nu unul personal, precum şi pentru realizarea unui obiectiv regional.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa Sentinţa atacată şi, în urma rejudecării cauzei, va admite acţiunea reclamantului şi va anula Raportul de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 95 din 11 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Admite acţiunea.

Anulează Raportul de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 mai 2019.

GGC - CP