Normative administrative order suspending execution and procedural capacity of tax agency head

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 22 octombrie 2018, sub nr. x/2018, A. SA a chemat în judecată pârâţii AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ şi PREŞEDINTELE AGENŢIEI NAŢIONALE DE ADMINISTRARE FISCALĂ şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, solicitând suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a executării Ordinului nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare ("Ordinul nr. 1960/06.08.2018"), emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală ("A.N.A.F." sau "Autoritatea") la data de 6 august 2018, în ceea ce priveşte aspectele privind interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare şi obligarea pârâţilor la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluţionarea acestui litigiu.

Pârâţii au depus întâmpinări la dosar, prin care au invocat o serie de excepţii, iar pe fond au solicitat respingerea cererii apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

ANAF a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii justificat de faptul că dispoziţiile art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării doar a unui act administrativ unilateral, ori Ordinul în cauză are caracter normativ.

Preşedintele ANAF a invocat excepţia lipsei capacităţii sale procesuale pasive motivat de faptul că ordinul contestat a fost emis de autoritatea publică, respectiv ANAF.

Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia lipsei sale de calitate procesuală pasivă în considerarea faptului că nu este emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia decăderii invocată de către reclamantă, s-a admis excepţia lipsei de calitate procesuală pasivă invocată de pârâtul M.F.P., faţă de care s-a respins ca inadmisibilă cererea; s-au respins celelalte excepţii invocate prin întâmpinările formulate de către ceilalţi doi pârâţi.; s-a admis cererea formulată de A. SA, în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, PREŞEDINTELE AGENŢIEI NAŢIONALE DE ADMINISTRARE FISCALĂ şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE,; s-a dispus suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960 din 6 august 2018 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestui ordin.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ. au declarat recurs A. SA, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Recursul exercitat de către reclamanta A. SA vizează numai considerentele hotărârii, respectiv calificarea dată de prima instanţă naturii actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1960 din 6 august 2018, emis de preşedintele ANAF, susţinând recurenta reclamantă că în mod greşit l-a tratat prima instanţă ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Pentru considerentele dezvoltate pe larg în memoriul de recurs, reclamanta susţine că ordinul în discuţie este un act administrativ cu caracter normativ, solicitând înlocuirea considerentelor primei instanţe în acest sens.

Prin recursul său, pârâtul Preşedintele ANAF critică hotărârea instanţei fondului din perspectiva greşitei reţineri a calităţii procesuale în ceea ce-l priveşte, apreciind că raportul juridic dedus judecăţii nu poate viza decât ANAF, pe de o parte, în calitate de emitent al ordinului nr. 1960 din 6 august 2018 şi reclamanta, de cealaltă parte.

În consecinţă, recurentul pârât solicită casarea sentinţei civile atacate şi respingerea acţiunii formulate împotriva sa pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Recurenta pârâtă ANAF a criticat hotărârea instanţei de fond din perspectiva modalităţii de soluţionare a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, arătând că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ.

În concluzie, recurenta pârâtă solicită casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Prin răspunsul la întâmpinarea depusă de recurenta reclamantă, recurenţii pârâţi au invocat excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, arătând că, în M. Of. nr. 171/04.03.2019 a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Preşedintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispoziţiile care impuneau deţinerea de spaţii de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziţie criticată de reclamantă în prezenta cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Soluţionând recursurile exercitate de către recurenta reclamantă şi recurenţii pârâţi, Înalta Curte constată că sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

Sintetizând circumstanţele cauzei de faţă, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar, reclamanta A. SA a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare ("Ordinul nr. 1960/06.08.2018"), emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală la data de 6 august 2018, în ceea ce priveşte aspectele privind interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare.

Cererea a fost formulată în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi cu preşedintele acestei autorităţi, reclamanta criticând obligativitatea interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare.

Soluţionând cererea reclamantei, prima instanţă a pronunţat Sentinţa civilă nr. 4403 din 30 octombrie 2018, prin care a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a preşedintelui ANAF, a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960 din 6 august 2018 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestui ordin.

Examinând critica formulată de recurenta reclamantă la adresa considerentelor sentinţei Înalta Curte constată că este fondată, în mod greşit calificând instanţa fondului Ordinul nr. 1960 din 6 august 2018 ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Astfel cum a arătat recurenta reclamantă prin recursul său, actul administrativ supus discuţiei reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de vreme ce prin acesta se instituie reguli cu aplicabilitate repetată la un număr nelimitat de cazuri, reguli ce vizează o categorie abstractă de destinatari, fără a-i identifica în concret în cuprinsul actului administrativ.

În concret, prin ordinul supus analizei instanţei de contencios administrativ s-a dispus, între altele, obligaţia oricărui comerciant en gros sau cu amănuntul de produse accizabile de genul celor arătate (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil) de a depozita produsele accizabile într-un depozit.

De aceea, în contextul în care actul administrativ prescrie reguli de conduită cu aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de subiecţi, acesta are natura unui act administrativ cu caracter normativ, considerentele instanţei fondului în sensul că ordinul este un act administrativ individual reflectând greşita aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Interesul recurentei reclamante de reformare a considerentelor sentinţei sub acest aspect subzistă, chiar dacă soluţia primei instanţe urmează a fi casată, după cum se va arăta în continuare, întrucât tranşarea naturii juridice a actului administrativ în dispută poate fi valorificată într-un eventual litigiu de fond ulterior, în virtutea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat.

Faţă de aceste considerente, recursul exercitat de recurenta reclamantă se impune a fi admis, cu consecinţa recalificării naturii juridice a Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, stabilind Înalta Curte că acesta constituie un act administrativ cu caracter normativ şi nu individual.

Cât priveşte recursul exercitat de recurentul pârât Preşedintele ANAF, Înalta Curte constată că în mod greşit a respins prima instanţă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestui subiect de drept.

Pentru a dispune astfel, judecătorul fondului reţine că din cuprinsul actului administrativ rezultă faptul că emitentul acestuia este preşedintele ANAF şi nu Agenţia, or, ceea ce interesează sub aspectul analizei legitimări procesuale, din perspectiva prevederilor Legii privind contenciosul administrativ, este identificarea autorităţii publice emitente a actului administrativ contestat, numai aceasta având calitate procesuală într-o cerere vizând anularea sau suspendarea executării actului administrativ.

Evident că autoritatea publică în discuţie în cauza de faţă este Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, preşedintele neavând o atare calitate, chiar dacă legiuitorul îi recunoaşte competenţa de elaborare a legislaţiei secundare, prin ordine, cum este şi cazul celui în analiza prezentei instanţe.

Legitimarea procesual pasivă a conducătorului autorităţii publice, sau, după caz a persoanei din cadrul autorităţii sau instituţiei publice este prevăzută explicit prin Legea nr. 554/2004 în numai două situaţii.

Potrivit dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 554/2004, cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.

Şi, în conformitate cu dispoziţiile art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege, la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat.

Evident că nu ne aflăm în niciuna din ipotezele vizate de textele legale anterior citate, astfel că în mod greşit a respins instanţa fondului excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a preşedintelui ANAF, hotărârea urmând a fi casată în consecinţă.

Recursul formulat de recurenta pârâtă ANAF urmează a fi admis, în considerarea evenimentului legislativ reprezentat de abrogarea dispoziţiilor Ordinului nr. 1960/2018, referitoare la obligaţia deţinerii în depozite a produselor accizabile din sfera de referinţă a ordinului, prealabil comercializării lor.

Astfel cum au arătat recurenţii pârâţi, în M. Of. nr. 171/04.03.2019 a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Preşedintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispoziţiile care impuneau deţinerea de spaţii de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziţie criticată de reclamantă în prezenta cauză.

În atare context, cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018 a rămas fără obiect, urmând a fi respinsă ca atare.

Soluţia instanţei de control judiciar se impune şi în contextul în care instanţa de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ şi după ieşirea din vigoare a acestuia, dar cu condiţia să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, or, în cauza de faţă pretenţia dedusă judecăţii nu este aceea de anulare a actului administrativ ci solicitarea acordării măsurii de protecţie provizorie împotriva efectelor actului administrativ, presupunând, aşadar, executorialitatea actului, ceea ce nu mai este cazul în speţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursurile formulate de A. SA, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală împotriva Sentinţei nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând cauza, respinge cererea formulată în contradictoriu cu Preşedintele ANAF ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Respinge ca rămasă fără obiect cererea de suspendare.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 aprilie 2019.

GGC - CP