Inadmissibility of Incidental Illegality Exception to Validate EU Fund Expenditures Against Final Administrative Acts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Organismul Intermediar POSDRU şi Ministerul Finanţelor Publice reprezentant al Ministerului Fondurilor Europene, se solicită obligarea pârâtei la emiterea unei noi scrisori standard de informare a beneficiarului prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 348.654 RON, aferentă lunilor septembrie, octombrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi, efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 539,86 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 10.722 RON, aferente lunilor septembrie, octombrie 2015; returnarea către Agenţia Judeţeană Pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, a sumei de 47.592 RON, reprezentând debit parţial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 64.460 RON, aferentă lunii septembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 3.145,70 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 4.900 RON, aferentă lunii septembrie 2015.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 38 din 2 februarie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei plângerii prealabile şi a tardivităţii cererii de chemare în judecată, a respins acţiunea formulată de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 din C. proc. civ., a formulat recurs Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea hotărârii şi rejudecând cauza să fie admisă acţiunea aşa cum a fost formulată.

În motivarea opţiunii sale procesuale reclamanta recurentă susţine următoarele:

În cazul actelor administrative aşa cum sunt ele definite în Legea nr. 554/2004, instanţa poate să impună autorităţii publice, în speţa Organismul Intermediar POSDRU, obligaţii de "a face", în sensul că aceasta va putea fi obligată să emită un alt act administrativ, dacă acesta este considerat a fi emis ca nelegal, (o nouă scrisoare standard de informare a beneficiarului cum de altfel era şi obiectul acţiunii sau doar simplu de anulare a acesteia) la care Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, era îndreptăţită în baza interesului său legitim pretins.

Organismul Intermediar POSDRU, a emis actul administrativ vătămător pentru Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, astfel că instanţa era obligată să verifice în totalitate legalitatea actului dedus judecăţii şi, în funcţie de constatările sale, să-l anuleze total sau parţial sau să-l menţină, însă instanţa de judecată nu a procedat în nicio situaţie dintre cele menţionate. Mai mult deşi Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, a invocat excepţia nelegalităţii instanţa de judecata a respins această excepţie ca inadmisibilă prin raportare la art. 4 din Legea nr. 554/2004. S-a susţinut în motivarea dată sentinţei civile, faptul că această excepţie nu a fost invocată de către reclamantă nici în plângerea prealabilă şi nici în acţiunea formulată. Se precizează în acest context faptul că aceasta excepţie a fost invocată de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, atât în procedura prealabilă cât şi în acţiunea formulată, nelegalitatea constituind motivul pentru care a fost atacat actul administrativ, ori în situaţia în care această excepţie nu ar fi fost invocată, acţiunea formulată de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, ar fi trebuit să fie respinsă ca inadmisibilă. Chiar şi în situaţia ipotetică în care Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, nu ar fi invocat excepţia nelegalităţii, această excepţie trebuia luată în dezbatere întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004, prevede în mod imperativ faptul că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate."

Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză.

În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Totodată instanţa de judecata în motivarea data sentinţei atacate face referire la faptul ca actul administrativ nu a fost atacat cu contestaţie, rămânând în opinia instanţei definitiv, ori tocmai instanţa de judecata constata anterior faptul ca Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, a formulat contestaţie împotriva actului administrativ făcând însăşi trimitere la acesta contestaţie, înregistrată la Organismul Intermediar POSDRU cu nr. x/08.03.2016, respingând excepţia lipsei plângerii prealabile.

Dispoziţiile legale invocate, dau posibilitatea autorităţii publice să se pronunţe o singura dată asupra actului administrativ în procedura prealabilă administrativă, actul pronunţat în procedura prealabilă urmând a fi cenzurat de instanţa judecătorească chiar şi atunci când autoritatea publică nu s-a pronunţat pe fond, aceasta cu atât mai mult cu cât procedura de soluţionare a contestaţiilor este o procedură administrativă, care presupune parcurgerea ei ca o procedură prealabilă, şi nu o procedura administrativ-jurisdicţională, ale cărei trăsături s-ar fi apropiat mai mult de judecată în prima instanţa.

În doctrina juridică şi în practica instanţelor de judecata în mod constant s-a apreciat că "Prevederile art. 1 alin. (1) şi alin. (2), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii (...) instanţa putând ordona masuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată" şi că "prin dispoziţiile constituţionale [art. 52, alin. (1) din Constituţia României] şi legale (art. 1 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004), s-a instituit un contencios subiectiv de plină jurisdicţie care nu se limitează la dimensiunea formală a legalităţii actului administrativ. A accepta teza contrară ar echivala cu o golire de conţinut a acestor dispoziţii" (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ fiscal, Decizia nr. 476/25.01.2007).

În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, reclamanta făcând referire la cauza Glod împotriva României, soluţionată prin hotărârea din 16 septembrie 2003, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a sancţionat Statul român pentru încălcarea art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, încălcare constând în refuzul instanţelor de a examina legalitatea unei decizii administrative, reţinând ca acest refuz "aduce atingere substanţei dreptului de acces la justiţie", în acest fel persoana interesată suferind un prejudiciu care constă într-o "pierdere reală de şansă", dar şi cauza Erkner şi Hofauer c. Austriei din 23 aprilie 1987, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a stabilit că termenul rezonabil se apreciază de la data exercitării recursului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimatul - pârât Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat respingerea recursului reclamantei, apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanţa de fond cu cererea de obligare a autorităţii de management de a emite o nouă scrisoare standard prin care să fie validate cheltuielilor solicitate la rambursare cu suma de 432.421,56 RON, reprezentând cheltuială cu resursa umană efectuată de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 348.654 RON, aferentă lunilor septembrie, octombrie 2015; cheltuială reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 539,86 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 10.722 RON, aferente lunilor septembrie, octombrie 2015; returnarea către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, a sumei de 47.592 RON, reprezentând debit parţial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul reclamantei Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Prahova, cheltuiala cu resursa umană în cuantum de 64.460 RON, aferenta lunii septembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 3.145,70 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 4.900 RON, aferenta lunii septembrie 2015.

În valorificarea acestei pretenţii reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/RI/02.03.2016, prin care au fost diminuate în cuantumul arătat cheltuielile solicitate prin cererea de rambursare nr. x în executarea contractului de finanţare nr. x/29.04.2015, a primit, în calitate de beneficiar, finanţare nerambursabilă pentru implementarea proiectului cu titlu "Funcţionarul electronic 2.0" - x.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, apreciindu-se că, pe cale de excepţie se poate contesta doar ce se poate anula pe cale de acţiune, şi a respins ca nefondată cererea reclamantei, considerându-se că acestui demers judiciar i se opune dispoziţiile scrisorii standard şi a procesului-verbal nr. x/RI/24.08.2015 şi a Deciziei nr. 2.656 din 16.10.2015, acte administrative care au devenit defintive prin neexercitarea acţiunii în anulare sau prin respingerea unei asemenea acţiuni.

Din această perspectivă, contrar criticilor recurentei, instanţa de control judiciar apreciază că, hotărârea instanţei de fond este legală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză.

Într-adevăr potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, de care depinde soluţionarea cauzei, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate.

În acest mod, partea interesată ale cărei pretenţii sunt împiedicate în valorificare de dispoziţiile obligatorii ale unui act administrativ, poate prin invocarea acestui mijloc procesual să înlăture efectele acestui act administrativ în litigiul pendinte, instanţa de judecată fiind ţinută a pronunţa hotărârea în cauză fără a ţine cont de ele în analiza cererilor cu care a fost învestită, fără însă a înlătura actul administrativ din fondul decizional al autorităţii publice emitente.

Pe calea excepţiei de nelegalitate pot fi înlăturate efectele actului administrativ cu caracter individual, pentru a cărui invalidare autorul ei putea formula şi acţiune în anulare conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, sub rezerva respectării prescripţiilor legale referitoare la prescripţie şi decădere, din acest punct de vedere fiind corecte aprecierile instanţei de fond referitoare la faptul că pe cale de excepţie poate fi criticat, doar ceea ce se poate contesta pe cale de acţiune.

Însă, în regimul O.U.G. nr. 66/2011 pot face obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ conform art. 51 alin. (2) doar deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanţă, astfel că în valorificarea raţionamentului anterior expus, pe cale excepţiei de nelegalitate ar putea fi criticată doar decizia de soluţionare a contestaţiei, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă judecăţii.

Cu toate acestea, este de subliniat că, raţionamentul anterior aplicat nu este valabil în sistemul căilor de atac reglementate O.U.G. nr. 66/2011, unde similar dreptul fiscal, derogator de la dreptul comun instituit prin Legea nr. 554/2004, persoanei vătămate prin emiterea actului administrativ îi este deschisă numai calea acţiunii în anulare a deciziei emise de autoritatea publică în soluţionarea recursului graţios (contestaţia administrativă) exercitat de persoana vătămată, fiind de neconceput că o asemenea decizie, care conţine răspunsurile autorităţii la criticile actului administrativ propriu - zis aduse de persoana vătămată, să poată face obiectul excepţiei de nelegalitate.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că reclamanta nu avea deschisă calea excepţiei de nelegalitate pentru cenzura pe cale incidentală a legalităţii Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/RI/02.03.2016, un astfel de examen de conformitate cu normele juridice incidente putând a fi făcut numai pe calea acţiunii în anulare a deciziei de soluţionare a contestaţiei exercitată împotriva acestui act administrativ, conduită procesuală care nu se verifică în cauză, astfel că în mod just a fost respinsă ca inadmisibilă această excepţie.

Nefondate sunt şi criticile reclamantei referitoare soluţia instanţei de fond referitoare la cererea principală cu care a fost învestită.

Aşa cum susţine recurenta reclamantă, contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice şi/sau fapte materiale ale organelor administraţiei publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicţie.

Caracteristica acestei calităţi este aceea că instanţa de contencios administrativ, este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În temeiul acestor atribuţii, instanţa de contencios administrativ nu poate obliga autoritatea publică emitentă a unui act administrativ de a emite un nou act cu dispoziţii contrare celui emis anterior, în condiţiile în care primul nu a fost invalidat urmare a exercitării recursului graţios sau a acţiunii în anulare.

Actul administrativ în vigoare, care reprezintă manifestarea expresă de voinţă a autorităţii publice emitente, ca parte într-un raport juridic de drept public concret, produce efecte obligatorii pentru părţile acestui raport, efecte pe care instanţa de judecată este ţinută a le valoriza, în măsura pertinenţei lor, astfel că nu poate să oblige autoritatea publică la o conduită administrativă de natură a împiedica producerea acestor efecte.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei de obligare a autorităţii de management la emiterea unei noi scrisori de informare de validare a cheltuielilor pretins legale, în condiţiile în care acestea au făcut obiectul unei scrisori anterioare care le-a calificat ca neeligibile şi a unui proces-verbal cu dispoziţii similare, acte administrative în vigoare şi a căror efecte juridice, spre respectarea principiului securităţii juridice, se impun a fi valorificate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va respinge recursul formulat de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, împotriva Sentinţei nr. 38 din 02 februarie 2017, a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 aprilie 2019.

GGC - OB