Jurisdictional conflict over annulment of public procurement finding document and subsequent contract termination: administrative vs. civil competence for pre-contractual disputes under Law No. 554/2004 and Law No. 98/2016

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2019

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 6 august 2018 pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, sub număr de dosar x/2018, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale - Unitatea Militară 02574 şi Ministerul Apărării Naţionale, a solicitat instanţei să dispună: suspendarea executării Documentului constatator nr. A1 - 1468/23.05.2018, emis de Unitatea Militară nr. 02574 Bucureşti, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze; anularea Documentului constatator nr. A1 - 1468/23.05.2018 şi, pe cale de consecinţă, anularea notificării de reziliere nr. x/23.05.2018, anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei prealabile - punct de vedere nr. A1 - 2034/06.07.2018 şi constatarea faptului că neîncheierea contractului subsecvent este urmarea imposibilităţii fortuite, iar nu a unui refuz nejustificat care să fie sancţionat cu rezilierea contractului şi cu emiterea unui document constatator negativ şi care implică imposibilitatea sa de a participa la alte proceduri de achiziţie publică pe o perioadă de 3 ani; obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 7331 din 23 noiembrie 2018 pronunţată de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, în dosarul nr. x/2018, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâţi prin întâmpinare şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. şi pe pârâţii Ministerul Apărării Naţionale - Unitatea Militară 02574 şi Ministerul Apărării Naţionale în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a avut în vedere dispoziţiile art. 166 alin. (4) din Normele Metodologice din 02.06.2016 de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobat prin H.G. nr. 395/2016, care fac trimitere expresă la prevederile Legii nr. 554/2004, fiind incidente prevederile art. 10 alin. (1), nu dispoziţiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub acelaşi număr de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 49 din 8 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

În motivare, s-a reţinut că există un singur petit principal - anularea notificării de reziliere nr. x/23.05.2018 (fila x vol. I), anularea documentului constatator A1-146/23.05.2018 şi anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei prealabile - punct de vedere nr. A1 -2034/06.07.2018 sunt capete accesorii, iar cererea de suspendare a executării unui act administrativ este o cerere incidentală, fiind aplicabile dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 şi art. 123 alin. (1) C. proc. civ.

Primind dosarul, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a reţinut, în esenţă, că notificarea de reziliere are la bază documentul constatator emis în condiţiile art. 166 alin. (4) din NM H.G. nr. 395/2016, petitul privitor la anularea acestui document fiind principal, iar în baza principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis se are în vedere şi anularea actelor subsecvente, respectiv anularea notificării nr. x/23.05.2018 şi a Deciziei-punct de vedere nr. 2034/06.07.2018.

S-a apreciat că acordul-cadru nu are valenţele unui contract în accepţiunea dispoziţiilor art. 53 din Legea nr. 101/2016 în condiţiile în care este doar o procedură specială de atribuire, o înţelegere scrisă între autoritatea contractantă şi operatorul economic, al cărei scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere.

În ceea ce priveşte cererea incidentală privind suspendarea documentului constatator x/23.05.2018, tribunalul a apreciat că nu sunt incidente dispoziţiile art. 53 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 care se referă la suspendarea executării unui contract, nu a unui act administrativ - document constatator.

S-a reţinut, totodată, că actul contestat este emis de instituţia militară în calitate de autoritate publică centrală în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi c)1 din Legea nr. 554/2004, fiind incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a privind competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Aşa fiind, prin încheierea din 3 iunie 2019 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, dosarul a fost înaintat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal competenţa materială de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a învestit instanţa cu două capete principale de cerere: suspendarea executării documentului constatator nr. A1 - 1468/23.05.2018 şi anularea documentului constatator nr. A1 - 1468/23.05.2018, respectiv cu trei capete accesorii de cerere, şi anume: anularea notificării de reziliere nr. x/23.05.2018, anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei prealabile - punct de vedere nr. A1 - 2034/06.07.2018 şi constatarea faptului că neîncheierea contractului subsecvent este urmarea unei imposibilităţi fortuite, nu a unui refuz nejustificat, întemeindu-şi acţiunea pe dispoziţiile art. 166 alin. (4) şi următoarele din H.G. nr. 395/2016, art. 7 şi următoarele din Legea nr. 554/2004, precum şi pe cele ale Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, acestea din urmă depinzând de soluţia ce se va pronunţa asupra celui de-al doilea capăt principal de cerere.

Se constată că la 09.11.2016 s-a încheiat Acordul - cadru nr. 19 în temeiul Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice în urma procedurii de achiziţie publică având ca scop stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de furnizare ce urmează a fi atribuite în temeiul şi pe durata derulării acordului-cadru, fiind urmat astfel de contracte subsecvente având ca obiect furnizarea produselor din Anexa 1 la Acordul-cadru.

Art. 68-112 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice instituie această modalitate specială de atribuire intitulată acord-cadru prin care sunt trasate condiţiile şi termenii în care vor fi încheiate contractele ce vor fi atribuite ulterior la solicitarea achizitorului.

Prin documentul constatator nr. A1 1468 din 23.05.2018 emis de Ministerul Apărării Naţionale - Unitatea Militară 02574 Bucureşti, a cărui suspendare executare şi anulare se solicită, se constată refuzul operatorului economic S.C. A. S.R.L. de a încheia un contract subsecvent de furnizare microbuze transport persoane, în condiţiile acordului cadru nr. 19/09.11.2016, încheiat, în temeiul Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, de Ministerul Apărării Naţionale, în calitate de autoritate contractantă delegată - promitent achizitor, cu S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. A. S.R.L., în calitate de promitenţi-furnizori.

Documentul constatator A1 1468 din data de 23.05.2018 vizează totodată şi o fază premergătoare a unui alt contract administrativ, cel cu privire la care s-a constatat refuzul operatorului economic de a-l încheia (contractul subsecvent de furnizare microbuze transport persoane care ar fi trebuit încheiat la data de 21.05.2018), împrejurare ce atrage competenţa de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ, şi nu a celor de drept comun.

Astfel, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 166 alin. (4) din Normele metodologice din 02.06.2016 de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin H.G. nr. 395/2016, conform cărora documentele constatatoare emise de către de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) (care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii), pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventuale, reparaţii pentru daune morale.

Totodată, art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

De asemenea, în conformitate cu art. 8 alin. (2) din acelaşi act normativ, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr. 212/2018, publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 30.07.2018, în vigoare începând cu data de 02.08.2018, deci şi la data sesizării instanţei (06.08.2018), instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

În cauză, documentul constatator nr. A1 1468 din data de 23.05.2018, a cărui anulare şi suspendare se solicită, a fost emis de Ministerul Apărării Naţionale, autoritate publică centrală, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi c)1 din Legea nr. 554/2004, fapt ce atrage competenţa Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal de a soluţiona capetele principale de cerere, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi capetele accesorii, în raport de prevederile art. 123 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora: cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti (…).

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 octombrie 2019.