Negative jurisdiction conflict over civil appeal competence in tax forced execution contests

Şedinţa publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin încheierea pronunţată la data de 25 iunie 2018, în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Argeş, a fost respinsă cererea de repunere pe rol a judecăţii în cauza având ca obiect contestaţie împotriva executării silite pornite de Primăria Piteşti-Direcţia de Impozite şi Taxe Locale împotriva recurentului A. prin care este invocată nulitatea actelor de executare constând în somaţia nr. 949990/14 iulie 2016, precum şi nulitatea absolută a procesului-verbal de sancţionare nr. x/10 iunie 2016 întocmit de Poliţia Locală pentru încălcarea Legii taximetriei, cu obligarea creditoarei la plata cheltuielilor de judecată şi a daunelor morale de 15.000 RON.

În motivarea soluţiei s-a reţinut că măsura suspendării a fost luată de Tribunalul Argeş la data de 13 noiembrie 2017 faţă de neprezentarea vreuneia din părţile procesului şi lipsa oricărei solicitări de judecată în lipsă, aceeaşi situaţie reluându-se şi cu prilejul luării în discuţie a cererii de repunere pe rol a cauzei, moment în care deopotrivă nu s-a prezentat nicio parte şi nu s-a solicitat judecata în lipsă, aşa încât a fost menţinută măsura suspendării judecăţii.

Împotriva încheierii susmenţionate a fost exercitat recurs de către B. care a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 488 pct. 4 şi 8 C. proc. civ. întrucât în mod greşit s-a dispus repunerea cauzei pe rol din oficiu în condiţiile în care părţile nu au formulat o astfel de cerere.

Recursul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia I civilă la data de 28.12.2018.

Prin încheierea de şedinţă din data de 16.04.2019 a Curţii de Apel Piteşti, secţia I civilă s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a dispus declinarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia de contencios administrativ, fiscal şi insolvenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul secţiei de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă la data de 22.05.2019.

Curtea, analizând excepţia de necompetenţă materială, a reţinut-o ca întemeiată pentru următoarele considerente:

Instanţele de contencios administrativ sunt competente să judece doar litigiile care întrunesc două particularităţi: 1) una dintre părţi este o autoritate publică şi 2) conflictul are la bază un act administrativ tipic (actul administrativ unilateral) sau asimilat (refuzul nejustificat al autorităţii publice de soluţionare a unei cereri privind un act administrativ sau de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative sau nesoluţionarea cererii în termenul prevăzut de lege).

Astfel, de competenţa instanţelor de contencios administrativ, nu sunt toate litigiile care implică o autoritate publică, ci doar litigiile care privesc acte administrative tipice sau asimilate.

Curtea a apreciat că atunci când se formulează o contestaţie la executare inclusiv împotriva executării unor titluri executorii fiscale, soluţionarea litigiului sub toate aspectele, inclusiv eventualele incidente ivite, sunt de competenţa de drept comun a instanţelor de drept civil, reţinându-se că prin art. 260 alin. (4) Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015 nu s-au instituit norme derogatorii de la dreptul comun privind competenţa de soluţionare a contestaţiei la executare.

Potrivit art. 714 alin. (1) C. proc. civ., contestaţia la executare se introduce la instanţa de executare, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, contestaţia privind lămurirea înţelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu se introduce la instanţa care a pronunţat hotărârea ce se execută; dacă o asemenea contestaţie vizează un titlu executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicţie, competenţa de soluţionare aparţine instanţei de executare.

În conformitate cu art. 651 alin. (1) C. proc. civ., instanţa de executare este judecătoria în a cărei circumscripţie se află, la data sesizării organului de executare, domiciliul sau, după caz, sediul debitorului, în afara cazurilor în care legea dispune altfel; dacă domiciliul sau, după caz, sediul debitorului nu se află în ţară, este competentă judecătoria în a cărei circumscripţie se află, la data sesizării organului de executare, domiciliul sau, după caz, sediul creditorului, iar dacă acesta nu se află în ţară, judecătoria în a cărei circumscripţie se află sediul biroului executorului judecătoresc învestit de creditor.

Prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 14/2007, pronunţată în recurs în interesul legii, în aplicarea dispoziţiilor art. 169 alin. (4) Codul de procedură fiscală, aprobat prin O.G. nr. 92/2003 s-a decis că "Judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea este competentă să judece contestaţia, atât împotriva executării silite înseşi, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, cât şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional, dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege."

S-a reţnut că o atare soluţie se impune deoarece, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală, care sunt aplicabile numai la soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale, ce constituie titlu de creanţă fiscală. De aceea, nu se poate considera că, în cazul contestaţiei la executarea silită a creanţelor fiscale, legiuitorul ar fi reglementat exercitarea şi soluţionarea ei în alte condiţii decât cele specifice dreptului comun, referitoare la contestaţia la executare în materie civilă, pentru că ori de câte ori a urmărit să excludă aplicarea anumitor dispoziţii ale dreptului comun în domeniul fiscal, a prevăzut aceasta în mod expres.

Instanţa a reţinut că, observând că raţionamentul expus în considerentele deciziei anterior menţionate pleacă de la premisa stabilirii competenţei specializate de soluţionare a acestui gen de cauze în primă instanţă în funcţie de natura cauzei, rezultă că cele stabilite cu caracter obligatoriu prin Decizia nr. 14/2007 îşi găsesc pe deplin aplicarea şi pentru determinarea competenţei specializate de soluţionare a apelurilor formulate împotriva hotărârilor pronunţate de prima instanţă, precum şi a căilor de atac exercitate împotriva hotărârilor prin care s-au soluţionat diverse incidente intervenite pe parcursul soluţionării respectivelor căi de atac.

Soluţia anterior expusă este valabilă şi sub imperiul actualei reglementări reprezentate de dispoziţiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, în condiţiile în care aceasta este identică cu cea analizată prin Decizia nr. 14/2007, în speţă art. 169 alin. (4) [art. 172 alin. (4) după renumerotare] din O.G. nr. 93/2003 are acelaşi conţinut cu art. 260 din Legea nr. 207/2015.

Prin urmare, Curtea a apreciat că competenţa de soluţionare a recursului declarat împotriva încheierii de şedinţă din data de 25.06.2018 a Tribunalului Argeş, secţia civilă, prin care s-a respins cererea de repunere pe rol a apelului formulat în dosarul nr. x/2018 este de competenţa secţiei I civile a C.A. Piteşti.

În raport de art. 133 pct. 2 C. proc. civ., Curtea a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, în raport de art. 135 C. proc. civ. a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Dispoziţiile privitoare la conflictul de competenţă sunt aplicabile şi în cazul secţiilor specializate ale aceleiaşi instanţe judecătoreşti, care se pronunţă prin încheiere, conform art. 136 alin. (1) C. proc. civ.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe - Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Piteşti, secţia I civilă - s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte reţine că cererea de chemare în judecată are ca obiect contestaţie la executarea silită formulată în temeiul art. 260 din Codul de procedură fiscală.

Cu privire la acest tip de contestaţie, prin Decizia nr. XV din 5 februarie 2007, pronunţată într-un recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, s-a stabilit următoarele: "1. Competenţa de soluţionare în primă instanţă a contestaţiei formulate împotriva executării silite propriu-zise şi a contestaţiei care vizează lămurirea înţelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicţie revine judecătoriei. 2. Competenţa de soluţionare a contestaţiei privind înţelesul întinderii sau aplicării titlului executoriu, ce reprezintă o hotărâre judecătorească comercială sau un alt titlu comercial emis de un organ jurisdicţional, revine, după caz, instanţei comerciale sau organului jurisdicţional care a pronunţat hotărârea ce se execută."

În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, a stabilit că, în ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze căile de atac în contestaţiile la executare, nu există practică neunitară, divergenţele de opinie apărând referitor la secţia din cadrul instanţei de control judiciar la care trebuie să se înregistreze asemenea pricini iar competenţa de soluţionare a căii de atac se verifică în raport cu nivelul instanţei, împărţirea pe secţii fiind o chestiune de organizare judecătorească.

În determinarea naturii juridice a contestaţiei la executare în materie fiscală trebuie avute în vedere considerentele Deciziei de recurs în interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a statuat că, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală, care sunt aplicabile numai la soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale, ce constituie titlu de creanţă fiscală.

Din această perspectivă rezultă că judecătoria, în circumscripţia căreia se face executarea, este competentă să judece contestaţia atât împotriva executării silite înseşi, a unui act sau unei măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, cât şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional, evident numai dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.

Or, natura obiectului litigiului se păstrează pe tot parcursul soluţionării cauzei, aceasta neputându-se modifica în căile de atac, în funcţie de gradul de jurisdicţie şi de stadiul procesual, ca atare, dacă natura litigiului este pur civilă, iar dispoziţiile fiscale nu sunt incidente, nu există niciun argument care să atragă competenţa instanţei specializate de contencios administrativ în faza de soluţionare a căii de atac.

Numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ, iar, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat.

Noţiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", iar la lit. c)1) se prevede că "sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".

În acest context se constată că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute cumulativ de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi în prezenţa unui contencios administrativ care să reclame ratione materiae competenţa funcţională a instanţelor de contencios administrativ, nefiind suficient că în litigiu este implicată executarea unei creanţe fiscale, câtă vreme acest litigiu nu priveşte un act administrativ tipic sau asimilat. Împrejurarea că titlul ce stă la baza executării este un act de natură fiscală sau o hotărâre pronunţată în materie fiscală nu constituie un argument care să atragă competenţa soluţionării unor litigii, ce nu au legătură cu normele speciale ale Legii nr. 554/2004, de către judecătorul de contencios administrativ.

Atunci când legiutorul face referire la contestaţia la executare propriu-zisă împotriva actelor de executare emise de organele fiscale, art. 260 alin. (4) din Legea nr. 207/2015 are în vedere instanţa de drept comun, şi nu la instanţa specializată de contencios administrativ. Or, dacă intenţia legiuitorului ar fi fost să se soluţioneze astfel de litigii în căile de atac de către instanţa de contencios administrativ, ar fi prevăzut expres acest lucru în textul de lege prin care a stabilit competenţa instanţelor pentru soluţionarea contestaţiei la executare propriu-zise.

Aşa cum s-a evidenţiat mai sus, nu se poate aprecia direct în apel competenţa funcţională a secţiei de contencios administrativ a tribunalului prin raportare la natura actului contestat, deoarece determinarea competenţei funcţionale prin raportare la natura actului se realizează cu ocazia soluţionării cauzei în fond, iar nu în calea de atac. Or, dacă în determinarea instanţei competente funcţional ar prezenta relevanţă natura actului contestat, atunci, prin raportare la art. 10 din Legea nr. 554/2004, cauza ar trebui să fie soluţionată în fond de tribunal sau de curtea de apel, iar nu de către judecătorie.

Această soluţie ar contrazice însă voinţa legiuitorului, care, prin introducerea art. 260 din Legea nr. 207/2015, a înţeles să trateze în acelaşi mod, din punct de vedere procedural, toate contestaţiile la executare, indiferent dacă acestea privesc acte emise într-o procedură fiscală sau acte emise în executarea unor raporturi juridice de drept privat, dându-le pe toate în competenţa judecătoriei, ca instanţă de fond.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia în interesul legii nr. 18 din 3 iunie 2019, a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din C. proc. civ., secţiile civile ale tribunalelor sunt competente funcţional să soluţioneze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, menţinându-se astfel, în mod implicit, soluţia pronunţată prin Decizia în interesul legii nr. 14/2017 mai sus menţionată.

Pentru aceste motive, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (4), raportat la 136 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei I Civile a Curţii de Apel Piteşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 octombrie 2019.