Admissibility of challenging normative act via pre-litigation complaint and res judicata bar on subsidiary damages claim

Asupra cererii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin Cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 31 decembrie 2015 sub nr. x/2015 reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂŢII a solicitat anularea anexelor Ordinului MS nr. 861/2014, referitoare la aprobarea criteriilor şi metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentaţiei care trebuie depusa de solicitanţi, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicaţiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, procedura de evaluare instituită eliminând posibilitatea de introducere a medicamentului ERIVEDGE (molecula VISMODEGIB) pe lista anexă la H.G. nr. 720/2008, iar în subsidiar, obligarea pârâtei la plata costurilor cu achiziţionarea medicamentului în suma de 386.934,08 RON.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin Sentinţa civilă nr. 1251 din data de 13 aprilie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţiile inadmisibilităţii şi a autorităţii de lucru judecat provizorie. A respins capătul de cerere privind anularea unor anexe ale Ordinului nr. 861/2014 al Ministrului Sănătăţii ca inadmisibil (pentru lipsa procedurii prealabile). A respins capătul de cerere subsidiar pentru autoritate de lucru judecat provizorie.

3. Recursul formulat în cauză.

Împotriva Sentinţei civile nr. 1251 din data de 13 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ, a formulat recurs reclamantul A., în temeiul motivelor de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 apreciind că în speţă nu a existat un demers administrativ.

Sub acest aspect a susţinut că prin scrisoarea înregistrată sub nr. x din 15 ianuarie 2015 a solicitat pârâtei includerea medicamentului ERIVEDGE pe lista medicamentelor compensate, precum şi să-i comunice dacă au mai fost formulate cereri de înscriere a acestui medicament pe lista celor compensate prin raportare la prevederile OMS nr. 861/2014, pârâta recunoscând, prin răspunsul emis sub nr. x din 11 februarie 2015, că a fost respinsă solicitarea companiei B. de includere a acestuia în listă, făcând trimitere la raportul de evaluare realizat de ANMDM (care justifică respingerea prin lipsa "comparatorului" - medicament existent pe piaţă, cu efecte similare).

Consideră că şi dacă ar fi solicitat în mod expres anularea anexelor 1 - 4 la OMS nr. 861/2014 pârâta nu ar fi avut posibilitatea admiterii cererii, existenţa unui act normativ ce reglementează în mod contrar dorinţelor sale procedura de înscriere în lista medicamentelor compensate obligând-o pe aceasta.

Necesitatea unirii cu fondul a excepţiei de inadmisibilitate, din perspectiva argumentelor invocate, apărea necesară în vederea cercetării actelor care au stat la baza judecăţii în Dosarul nr. x/2014, depuse la dosarul cauzei, prima instanţă apreciind în mod greşit că primează caracterul procesual al excepţiei de inadmisibilitate, nefiind posibilă unirea acesteia cu fondul.

Cu privire la motivul prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a arătat că în mod greşit prima instanţă a continuat judecata asupra capătului de cerere referitor la cheltuielile reprezentând costul medicamentelor, admiterea excepţiei de inadmisibilitate obligând instanţa să nu mai cerceteze acest capăt de cerere, aspect care reprezintă o încălcare a normelor de procedură ce atrage nulitatea actului.

În acest context, a mai susţinut că este eronată trimiterea instanţei la prevederile art. 431 C. proc. civ., în prezenta cauză neexistând tripla identitate de părţi (în Dosarul x/2014 a existat pe lângă reclamantul A. şi pârâta Ministerul Sănătăţii, încă o pârâtă, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate), cauză (răspundere delictuală versus încălcarea dreptului la viaţă şi sănătate) şi obiect (obligarea la plata unor sume de bani versus anularea unui act normativ).

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, intimatul-pârât apreciază că hotărârea primei instanţe este legală şi temeinică, susţinerile recurentului-reclamant, în sensul că, chiar dacă ar fi solicitat în mod expres şi formal anularea anexelor 1 - 4 la OMS nr. 861/2014, răspunsul intimatei pârâte ar fi fost indiscutabil de respingere a cererii, sunt neîntemeiate în lumina dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte admiterea excepţiei autorităţii de lucru judecat cu referire capătul de cerere prin care s-a solicitat obligarea sa la plata costurilor de achiziţionare a medicamentului, arată că hotărârea primei instanţe este dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 430 şi 431 C. proc. civ.

5. Procedura de soluţionare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru.

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante.

Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată cu cererea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, având ca obiect anularea anexelor Ordinului MS nr. 861/2014, referitoare la aprobarea criteriilor şi metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentaţiei care trebuie depusa de solicitanţi, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicaţiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, (...) pe motiv că procedura de evaluare instituită elimină posibilitatea de introducere a medicamentului ERIVEDGE (molecula VISMODEGIB) pe lista anexă la H.G. nr. 720/2008, iar în subsidiar, cu cererea de despăgubiri în suma de 386.934,08 RON, reprezentând costurile cu achiziţionare a medicamentului.

Prima instanţă a admis excepţiile inadmisibilităţii şi a autorităţii de lucru judecat provizorii, şi, în consecinţă, a respins capătul de cerere privind anularea unor anexe ale Ordinului nr. 861/2014 al Ministrului Sănătăţii, ca inadmisibil (pentru lipsa procedurii prealabile) şi capătul de cerere subsidiar pentru autoritate de lucru judecat provizorie.

Pentru a pronunţa această hotărâre a reţinut, în esenţă, următoarele:

- Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, admisă de prima instanţă, s-a reţinut că plângerea prealabilă era obligatorie faţă de obiectul acţiunii formulate - reclamantul a solicitat anularea unui act administrativ cu caracter normativ, conform art. 7 alin. (1) şi 11 din Legea nr. 554/2004, astfel că formularea unor alte notificări cu alt obiect, ori prin care reclamantul solicita să ia la cunoştinţă de procedura prevăzută de ordin, nu pot fi echivalate procedurii prealabile, deoarece obiectul plângerii prealabile trebuie să fie solicitarea de revocare ori anulare a ordinului atacat.

- Referitor la capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat obligarea pârâtului la plata costurilor cu achiziţionarea medicamentului, s-a reţinut autoritatea de lucru judecat provizorie faţă de cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2014, prin care reclamantul a chemat în judecată pârâtul MS, precum şi CNAS pentru ca aceştia să fie obligaţi la plata tratamentului medicamentos administrat până la acea dată şi a celui necesar pe viitor, cerere soluţionată prin Sentinţa civilă nr. 1185 din 16 octombrie 2015, instanţa invocând în drept dispoziţiile art. 430 alin. (1) şi (4) şi art. 431 C. proc. civ.

7. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin critica subscrisă motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul reclamant a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că în speţă nu a existat un demers administrativ, în primul rând, având în vedere că anterior introducerii cererii de chemare în judecată a solicitat pârâtei includerea medicamentului ERIVEDGE pe lista medicamentelor compensate, iar în al doilea rând, chiar dacă ar fi solicitat în mod expres anularea anexelor 1 - 4 la OMS nr. 861/2014, pârâta nu ar fi avut posibilitatea admiterii cererii ca urmare a acestui demers.

Cu referire la acest motiv de recurs, trebuie reţinut că la data de 10 ianuarie 2017 a intervenit decesul reclamantului A., motiv pentru care, la termenul de judecată din data de 20 martie 2019, s-a dispus introducerea în cauză a numitului C., în calitate de moştenitor, în ceea ce priveşte capătul de acţiune subsidiar, având ca obiect despăgubiri, instanţa de recurs apreciind totodată că nu operează transmiterea calităţii procesuale cu privire la capătul de cerere având ca obiect anularea anexelor Ordinului nr. 861/2014.

Aşa fiind, având în vedere că prin criticile subscrise acestui motiv de recurs a fost vizată doar soluţia instanţei de fond referitoare la primul petit al acţiunii, cea de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a anexelor 1 - 4 la OMS nr. 861/2014, care a rămas lipsit de obiect ca urmare a decesului reclamantului şi în privinţa căruia nu a operat transmiterea calităţii procesuale active, Înalta Curte va omite analizarea acestora.

Într-o primă critică, încadrată la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., s-a susţinut că în mod greşit prima instanţă a continuat judecata asupra capătului de cerere referitor la cheltuielile reprezentând costul medicamentelor, admiterea excepţiei de inadmisibilitate obligând instanţa să nu mai cerceteze acest capăt de cerere, aspect care reprezintă o încălcare a normelor de procedură ce atrage nulitatea actului.

Contrar acestor susţineri, fiind vorba despre un capăt de cerere subsidiar, instanţa de fond era obligată să o soluţioneze numai în cazul respingerii petitului principal. Altfel spus, instanţa nu putea să lase nesoluţionată cererea referitoare la capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat obligarea pârâtului la plata costurilor cu achiziţionarea medicamentului, dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ. stabilind în mod imperativ că judecătorul trebuie să se pronunţe asupra tot ce s-a cerut. De asemenea, potrivit dispoziţiilor alin. (2) al art. 9 C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Astfel, instanţa de fond nu putea nici să califice un petit subsidiar ca fiind o cerere accesorie.

Prin cea de-a doua critică, recurentul reclamant a susţinut că prima instanţă în mod greşit a reţinut autoritatea de lucru judecat provizorie faţă de cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2014, prin care reclamantul a chemat în judecată pârâtul MS, precum şi CNAS, solicitând obligarea acestora la plata tratamentului medicamentos administrat până la acea dată şi a celui necesar pe viitor, cerere soluţionată prin Sentinţa civilă nr. 1185 din 16 octombrie 2015, reţinând în drept dispoziţiile art. 430 alin. (1) şi (4) şi art. 431 C. proc. civ.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte constată că în prezenta cauză există tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, chiar dacă în Dosarul x/2014 reclamantul a chemat în judecată mai mulţi pârâţi, Ministerul Sănătăţii a avut calitatea de pârât în ambele cauze, cauza/fundamentul juridic al răspunderii autorităţii pentru încălcarea dreptului la viaţă sau sănătate în ambele cauze fiind răspunderea delictuală (neîndeplinirea unor obligaţii legale ca delict civil), precum, şi obiect - obligarea la plată a unor sume de bani reprezentând contravaloarea medicamentelor, chiar dacă în cea din urmă cerere a existat şi un petit principal suplimentar.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. nu pot fi reţinute în cauză, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat şi la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. şi continuat de moştenitorul acestuia C., împotriva Sentinţei nr. 1251 din 13 aprilie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.

GGC - CP