Eligibility of cross-funded ERDF costs and partner accounting standards under POSDRU funding contracts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015*, în urma soluţionării conflictului negativ de competenţă de către ÎCCJ prin Decizia nr. 645 din 8 martie 2016, reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Regional POS DRU Regiunea Sud - Est, următoarele:

- anularea Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 59 din 30 martie 2012 şi a măsurilor dispuse de AMPOSDRU privind diminuarea cheltuielilor solicitate a fi rambursate prin cererea 9 şi recuperarea sumei de 341.877,25 RON plus TVA (rambursată urmare a cererii nr. 8), reprezentând cheltuieli de tip FEDR şi cheltuieli efectuate de partenerul A.;

- validarea tuturor cheltuielilor de tip FEDR efectuate în proiectul "Îmbunătăţirea accesului tinerilor aflaţi în penitenciare în programe de formare profesională şi integrarea pe piaţa muncii pe parcursul şi după executarea pedepsei" şi rambursarea sumei de 425.079 RON fără TVA plus 101.966,62 RON TVA aferentă cererii de rambursare 9;

- anularea procesului-verbal încheiat la data de 27 ianuarie 2015, înregistrat la OIRPOSDRU cu nr. x din 28 ianuarie 2015 prin care se menţine decizia echipei de verificare administrativă a cererii de rambursare finală privind neeligibilitatea cheltuielilor de tip FEDR efectuate în proiect şi neeligibilitate cheltuielilor efectuate de A.;

- validarea cheltuielilor efectuate de A. şi depuse spre rambursare prin cererea de rambursare 9 şi rambursarea sumei de 1.024.530,10 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 167 din 30 iunie 2016 Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis contestaţia formulată de reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Regional POS DRU - Regiunea Sud - Est, având ca obiect, anulare act administrativ.

A dispus anularea Scrisorii standard de informare nr. x din 30 martie 2012 şi Procesul-verbal nr. x din 28 ianuarie 2012 emise de către OIR POS DRU Regiunea Sud - Est.

A obligat pe pârâtă să plătească reclamantei sumele de 425.079 RON la care se adaugă TVA de 101.966,62 RON TVA reprezentând cheltuieli FEDR precum şi suma de 1.024.530,10 RON reprezentând cheltuieli efectuate de A., toate aferente cererii de rambursare nr. x

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate a formulat recurs pârâtul Organismul Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Sud-Est, invocând cazul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susţine recurentul că, în considerentele hotărârii recurate, se reţine, în mod greşit că, deşi reclamanta a utilizat pentru implementarea proiectului POSDRU 15/6.2/S/8-ID 4127, mai puţin de jumătate din bugetul iniţial estimat de 18.500.000 RON, respectiv suma de 7.615.000 RON, s-ar fi raportat la procentul maxim admis de 15% în limita căreia reclamanta avea posibilitatea să achiziţioneze echipamente de tip FEDER, la bugetul estimat iniţial şi nu la cel executat, pentru simplul motiv că aceste cheltuieli au fost necesare în cadrul proiectului.

Recurenta menţionează că numai în măsura în care ANP, în calitate de beneficiar al proiectului POSDRU, ar fi utilizat întreaga sumă cu titlu de finanţare nerambursabilă aferentă proiectului, estimată iniţial, procentul de 15%, în limita căruia avea posibilitatea să achiziţioneze echipamente de tip FEDER, se raporta la bugetul estimat al proiectului.

Mai arată că depăşirea procentului de 15% din total costuri proiect, alocat cheltuielilor de tip FEDER, contravine art. 3 alin. (7) din Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 privind Fondul Social European şi Documentului cadru de implementare a POSDRU.

Recurenta susţine că în art. 3 alin. (4) din contractul de finanţare încheiat cu intimata reclamantă se menţionează: "La finalizarea perioadei de implementare a proiectului, finanţarea nerambursabilă acordată de AM POSDRU va fi limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3.2 cheltuielilor totale eligibile validate." Totodată, arată că prevederi similare cu privire la cheltuielile de tip FEDER se regăsesc în Documentul Cadru de Implementare al POSDRU punctul II.6.1.5. intitulat "Utilizarea finanţării încrucişate FEDER/FSE: ...pentru finanţarea activităţilor complementare necesare şi a cheltuielilor aferente scopului asistenţei de tip FEDER, în limita a 15% din finanţarea acordată pentru această axă prioritară".

În susţinerea aceluiaşi motiv de recurs, a mai fost invocată şi Instrucţiunea AM POSDRU nr. 78/2013, în care se menţionează că cheltuielile de tip FEDER sunt eligibile în limita a 15% din costurile eligibile ale operaţiunilor alocate pentru axa prioritară 6.

Un al doilea motiv de recurs se referă la greşita admitere la rambursare a cheltuielilor în sumă de 1.024.530,10 RON aferente activităţilor partenerului CEFCECAS din cadrul proiectului, solicitate la rambursare în cadrul cererii nr. 9.

Recurenta apreciază eronate concluziile instanţei de fond, care a considerat cheltuielile efectuate de partenerul CEFCECAS ca fiind eligibile, fără a motiva corespunzător această soluţie, singura motivaţie fiind aceea că, doar beneficiarul finanţării nerambursabile avea obligaţia de a ţine o evidenţă contabilă analitică a proiectului.

Recurenta invocă prevederile art. 9 alin. (8) din contractul de finanţare şi susţine că deşi titular al acestui contract este liderul de parteneriat, respectiv intimata reclamantă, totuşi calitatea de beneficiar al finanţării nerambursabile o are parteneriatul, în condiţiile în care proiectul POSDRU se implementează în parteneriat, existând anumite activităţi ale proiectului care sunt realizate exclusiv de către parteneri în cadrul proiectului, iar cheltuielile aferente sunt destinate, de asemenea exclusiv partenerilor.

Totodată, arată că la încheierea contractului de finanţare, beneficiarul ANP şi-a asumat faptul că va respecta prevederile acestuia şi în numele partenerului cu care va implementa proiectul, astfel că toate cheltuielile aferente activităţilor desfăşurate de partener trebuie să respecte prevederile contractului de finanţare.

Recurenta susţine că în urma analizei balanţelor de verificare din perioada 2009 - 2011, înaintate de partenerul CEFCECAS pentru implementarea contractului de finanţare, s-a constatat că acesta nu a utilizat conturi analitice distincte pentru evidenţierea operaţiunilor eferente proiectului, precum şi neînregistrarea în contabilitate a cheltuielilor efectuate cu experţii care au desfăşurat activităţi în cadrul proiectului, nerespectând astfel prevederile contractului de finanţare.

În susţinerea argumentelor sale, recurenta a invocat prevederile art. 35 din Ordinul nr. 1969 privind aprobarea reglementărilor contabile pentru persoane juridice fără scop patrimonial, art. 9 lit. A) pct. 20 din contractul de finanţare, precum şi art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007.

Recurenta a mai formulat critici şi în ceea ce priveşte obligarea sa la plata sumelor excluse de la rambursare în cadrul cererii de rambursare nr. x şi a TVA-ului aferent.

În această privinţă s-a precizat că prin Acordul de delegare de funcţii aprobat prin Ordinul Ministerului Muncii Familiei şi Egalităţii de Şanse nr. 600/2008, s-a delegat Organismelor intermediare angajarea şi lichidarea cheltuielilor, respectiv semnarea contractelor de finanţare şi verificarea cererilor de rambursare/plată, însă ordonanţarea şi efectuarea plăţilor către beneficiari a rămas în competenţa exclusivă a Autorităţii de managenent pentru POSDRU.

Astfel, se arată că nu se poate justifica soluţia instanţei de fond de a obliga OIR POSDRU Regiunea S-E la plata acestor cheltuieli, din moment ce intimata-reclamantă nu a formulat aşa petitul cererii de chemare în judecată. Din moment ce OIR POSDRU Regiunea S-E nu are atribuţii delegate decât în ceea ce priveşte validarea cheltuielilor prin acordarea "bunului de plată", recurenta susţine că plata efectivă a acestora este atribuită autorităţii de management, unica unitate de plată din cadrul programului naţional POSDRU.

În final, recurenta a criticat obligarea sa la plata sumei de 101.966,62 RON cu titlu de TVA, care este apreciată restituibilă, dar neeligibilă în cadrul POSDRU 2007 - 2013, motivat de faptul că a fost angajat şi plătit anterior datei de 13 august 2012, data intrării în vigoare a H.G. nr. 831/2012, care a declarat TVA drept cheltuială eligibilă.

În ceea ce priveşte TVA-ul neeligibil restituibil (care nu se plăteşte din POSDRU ci de la bugetul de stat) recurenta arată că există o procedură specială, în sensul că acesta se solicită în baza unei cereri de restituire a TVA neeligibil restituibil.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Administraţia Naţională a Penitenciarelor a formulat în termenul legal întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate.

Intimatul apreciază că, în mod corect, prima instanţă a reţinut că procentul de 15% din valoarea eligibilă a proiectului în privinţa cheltuielilor de tip FEDER nu este prevăzută expres în contractul de finanţare POSDRU 15/6.2/S/8-ID 4127.

Se susţine că toate dispoziţiile imperative rerferitoare la procentul de 15% aferente cheltuielilor de tip FEDER au fost ulterioare implementării proiectului.

Intimatul observă faptul că în contractul de finanţare nu există nicio limitare a cheltuielilor de tip FEDER la sumele validate la finalul proiectului, aşa cum s-a prevăzut în cazul cheltuielilor de administraţie, iar în acest sens invocă prevederile art. 3 din contractul de finanţare.

Se menţionează că nici Instrucţiunea nr. 78/20113 ce reglementează modul de calcul al cheltuielilor de tip FEDER la finalul proiectului, nu este aplicabilă speţei, deoarece acest act normativ nu se poate aplica pentru proiecte implementate anterior emiterii.

Cu privire la capătul de cerere referitor la validarea cheltuielilor efectuate de partenerul CEFCECAS, intimatul apreciază că, în mod corect prima instanţă a stabilit că au fost declarate neconforme, fără respectarea dispoziţiilor legale.

Se susţine că potrivit prevederilor contractuale, doar beneficiarul proiectului avea obligaţia de a ţine contabilitatea analitică a proiectului, iar în calitate de beneficiar, intimatul a ţinut această contabilitate, utilizând conturi analitice distincte pentru reflectarea tuturor operaţiunilor referitoare la implementarea proiectului în conformitate cu dispoziţiile legale.

Mai menţionează că nici motivul de recurs referitor la necompetenţa recurentei de a face plata pe care a dispus-o prima instanţă în dispozitiv, nu este fondat, deoarece actul de delegare invocat înlătură prevederile contractuale, în sensul că acest organism regional verifică cererile de rambursare, validând cheltuielile pentru a fi rambursate beneficiarilor.

În final, intimatul a precizat că deşi recurentul a invocat faptul că nu s-a depus cerere de restituire a TVA-ului conform procedurii speciale, arată că o atare solicitare nu putea fi formulată de vreme ce cheltuielile de tip FEDER, la care trebuia aplicat TVA au fost declarate neeligibile, nefiind rambursate.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte reţine că prin Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 59/30.03.2012 s-a dispus diminuarea cheltuielilor solicitate a fi rambursate de către intimata reclamantă prin cererea 9 şi recuperarea sumei de 341.877,25 RON plus TVA (rambursată urmare a cererii nr. 8), reprezentând cheltuieli de tip FEDR şi cheltuieli efectuate de partenerul A.

În concret i s-a imputat intimatei faptul că a depăşit procentul de 15 % din valoarea eligibilă a proiectului în privinţa cheltuielilor de tip FEDR, dar şi faptul că partenerul A. nu a ţinut o evidenţă contabilă analitică, utilizând conturi analitice distincte pentru reflectarea tuturor operaţiunilor referitoare la implementarea proiectului.

Prima instanţă a stabilit că măsurile dispuse de către AMPOSDRU prin Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 59 din 30 martie 2012 nu sunt legale deoarece obligaţia respectării procentului de 15% din valoarea eligibilă a proiectului în privinţa cheltuielilor de tip FEDR nu apare ca fiind expres prevăzută în contractul de finanţare x - ID 4127.

Instanţa de control judiciar nu poate achiesa la această concluzie, dată fiind interpretarea prevederilor contractuale, în acord cu reglementările europene în acest sens.

Astfel, conform prevederilor contractuale art. 3 alin. (4): "la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, finanţarea nerambursabilă acordată de AM POSDRU va fi limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate.

Mai mult, în anexa 4 a contractului de finanţare se menţionează la rubrica cheltuieli FEDR că acest tip de cheltuieli pot fi finanţate în limita a "maxim 15 din total costuri proiect ".

Nici în această privinţă instanţa de recurs nu poate fi de acord cu concluziile instanţei de fond în sensul că interpretarea "prin raportare la valoarea eligibilă a proiectului" s-ar fi efectuat ulterior implementării proiectului, deoarece noţiunea de costuri ale proiectului reprezintă cheltuielile aferente tuturor activităţilor proiectului, dovedite şi validate ca fiind eligibile.

Prin urmare, este evident că din interpretarea clauzelor contractuale, rezultă cu claritate că valoare cheltuielilor de tip FEDER este limitată la procentul de 15% din valoarea eligibilă a proiectului, o altă concluzie fiind în contradicţie cu principiile finanţării din cadrul programului POSDRU.

Astfel, prin POSDRU s-a stabilit: "În vederea creşterii eficienţei intervenţiilor programate, va fi posibilă aplicarea principiului complementarităţii între Fondurile Structurale, în conformitate cu art. 34 din Regulamentul CE 1083/2006, respectiv finanţarea acţiunilor care fac obiectul investiţiilor din FEDER, în limitele şi condiţiile stabilite în acest sens, până la 15% din finanţarea comunitară alocată pentru această axă prioritară (se aplică art. 3.7 din Regulamentul nr. 1081/2006, cu condiţia ca aceste acţiuni să fie necesare pentru implementarea corespunzătoare a operaţiunii şi să aibă o legătură directă cu aceasta.".

Este adevărat, aşa cum a susţinut intimata că Instrucţiunea AM POSDRU nr. 78/2013 nu era în vigoare la data semnării contractului de finanţare ce face obiectul prezentului litigiu, şi ca atare nu poate fi aplicabilă prezentei cauze, însă, faţă de prevederile contractuale şi celor comunitare citate mai sus, este cert că un atare argument nu poate conduce la afirmarea soluţiei antamată de instanţa de fond.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte apreciază că primul motiv de recurs este fondat, fiind legală măsura limitării cheltuielilor de tip FEDER la procentul de 15% din totalul cheltuielilor eligibile, aşa cum rezultă din interpretarea prevederilor contractuale şi a dispoziţiilor legale comunitare care reglementează programul POSDRU.

În ce priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, se apreciază că şi acesta este fondat. Prima instanţă şi-a întemeiat soluţia de admitere a cererii pe prevederile art. 9 alin. (8) din contractul de finanţare cu următorul conţinut: "Beneficiarul trebuie să ţină o contabilitate analitică a proiectului, utilizând conturi analitice distincte pentru reflectarea tuturor operaţiunilor referitoare la implementarea proiectului, în conformitate cu prevederile legale".

Argumentarea instanţei de fond în sensul că obligaţia de a ţine contabilitatea analitică a proiectului revine strict beneficiarului, aşa cum este el identificat prin contract, respectiv Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar în privinţa acestei instituţii nu a fost constatată nici o neregulă cu privire la modalitatea în care este realizată evidenţa contabilă a operaţiunilor economice implicate de derularea proiectului, nu poate fi primită.

Se observă că o atare interpretare formalistă a textului contractual conduce la declararea ca eligibile a unor cheltuieli pentru care nu sunt îndeplinite condiţiile legale de eligibilitate.

Concret, nu s-a imputat intimatei reclamante faptul că nu a ţinut contabilitatea analitică pentru întregul proiect, ci doar strict pentru cheltuielile efectuate de partenerul A. şi care au fost solicitate la rambursare în cadrul proiectului.

Or, o atare obligaţie de a ţine o evidenţă contabilă analitică, utilizând conturi analitice distincte pentru reflectarea tuturor operaţiunilor referitoare la implementarea proiectului, revine beneficiarului pentru toate cheltuielile solicitate la rambursare în cadrul finanţării.

Prin urmare, dacă a solicitat la rambursare cheltuieli efectuate de partenerul său în proiect, beneficiarul (titularul contractului), trebuia să se asigure că aceste cheltuieli solicitate, îndeplinesc criteriile de eligibilitate prevăzute în contract.

Se observă că recurenta a solicitat evidenţa contabilă atât de la intimata reclamantă cât şi de partenerul acesteia şi a constatat că, pentru cheltuielile efectuate de partener şi solicitate la rambursare în numele acestuia, nu a fost îndeplinită această cerinţă de eligibilitate.

Însă, această situaţie de fapt nu a fost combătută în faţa instanţei de fond, iar împrejurarea că în textul contractului se face referire doar la "beneficiar", nu poate conduce la concluzia că pentru cheltuielile efectuate de parteneri şi cerute la rambursare în cadrul aceluiaşi proiect, această cerinţă poate fi ignorată.

Ca atare, şi acest motiv de recurs va fi admis, iar ca urmare a primirii argumentelor recurentei sub aceste două aspecte, Înalta Curte ca urmare a admiterii recursului şi rejudecării cauzei va respinge în totalitate acţiunea reclamantei.

Prin urmare, ultimele două motive de recurs nu vor mai fi analizate, pierzându-şi raţiunea în raport de soluţia antamată mai sus.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este fondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune admiterea acestuia, cu consecinţa casării sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud - Est (OIR POSDRU S-E) împotriva sentinţei civile nr. 167 din 30 iunie 2016 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa atacată şi în rejudecare respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 septembrie 2019.

GGC - LM