Conflict of interest in contracting communal pastureland: application of Art. 76 Law 161/2003 to mayors signing legal acts benefiting associations of which they are members

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 12 ianuarie 2017, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 20 decembrie 2006 emis de pârâtă şi constatarea faptului că nu se află în situaţia conflictului de interese definit de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 66 din 4 aprilie 2017, Curtea de Apel Braşov a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată primei instanţe, care să admită acţiunea.

În motivarea opţiunii sale procesuale recurentul-reclamant a susţinut următoarele:

În mod greşit instanţa de fond a dat întâietate normei generale faţă de norma specială, atunci când a stabilit că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile normei generale (calificată ca atare în considerentele hotărârii recurate) a art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar nu ale normei speciale ale art. 76 alin. (1).

Norma cuprinsă în art. 76 alin. (1) reprezintă o normă specială care derogă de la norma generală.

Potrivit regulilor de interpretare sistematică a legii civile, niciodată norma generală nu derogă de la norma specială ("generalia specialibus non derogant"), în schimb, norma specială derogă de la norma generală ("specialia generalibus derogant").

Cele două categorii de norme pot fi găsite în acelaşi act normativ - cum este cazul în cauza de faţă - sau în acte normative diferite.

Dând eficienţă acestei reguli de interpretare, se poate concluziona că, în speţa analizată sunt incidente prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 - normă specială, iar nu a celei cuprinsă în art. 70 din acelaşi act normativ.

În măsura în care se proceda la o interpretare sistematică corectă a normelor legale mai sus precizate, atunci trebuia să dea întâietate prevederilor art. 76 alin. (1) din legea mai sus precizată, potrivit cu care "primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său sau rudele sale de gradul I".

În condiţiile în care instanţa de fond aprecia că acest text de lege este aplicabil speţei deduse judecăţii, atunci, pentru a se aprecia legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, era necesar să se verifice dacă reclamantul, în perioada vizată de control, am emis acte administrative, dispoziţii, sau am încheiat acte juridice care au produs foloase materiale pentru mine, pentru soţia mea ori rudele mele de gradul I.

Or, instanţa de fond a constatat că în această perioadă am semnat doar două acte juridice, respectiv Contractul de concesiune nr. x din 8 aprilie 2013 şi Contractul de închiriere nr. x din 30 aprilie 2013.

În mod corect s-a apreciat că "expunerile de motive" şi "proiectele de hotărâri", precizate în cuprinsul considerentelor, nu sunt acte administrative sau dispoziţii - despre care face vorbire art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în schimb, în mod surprinzător, aceste operaţiuni administrative sunt invocate atunci când se motivează "conflictul de interese" în care s-a găsit prin săvârşirea şi a acestor fapte, deşi nu sunt acte juridice, în înţelesul legii.

Judecătorul fondului nu a verificat însă, dacă semnarea acestor două contracte au produs foloase materiale pentru mine, pentru soţia mea ori pentru rudele mele de gradul I, nefiind făcută proba prin raportul de evaluare a acestor foloase.

Suplimentar de această situaţie, reclamantul a propus probe cu înscrisuri şi cu martori, pentru a dovedi că niciodată nu a beneficiat de cele două contracte mai sus precizate, nedobândind niciun folos material prin semnarea acestora, cerere care i-a fost respinsă în mod nelegal ca inutilă cauzei.

Se mai susţine că soluţia pronunţată de instanţa de fond este rezultatul interpretării greşite a legii.

Prin hotărârea atacată se reţine că reclamantul a încheiat doar două acte juridice, respectiv cele două contracte de păşunat, în dispreţul prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, instanţa de fond concluzionează că prin iniţierea proiectelor de hotărâre şi prin întocmirea expunerilor de motive, acestea au justificat adoptarea hotărârilor consiliului local şi au fost avute în vedere, determinând forma în care, în final actele administrative au fost adoptate de organul colegial - consiliul local.

În alţi termeni, deşi anterior, în considerentele sale judecătorul fondului a reţinut că proiectele de hotărâri şi expunerile de motive nu sunt acte administrative totuşi, aceste operaţiuni administrative sunt invocate în susţinerea existenţei conflictului de interese în care m-am aflat.

Pe de altă parte, tot cu aplicarea greşită a legii, instanţa de fond a considerat ca, obligaţia de a nu emite acte administrative sau de a nu încheia acte juridice prevalează celei de a pune în executare hotărârile organului legislativ şi reprezintă o justificare obiectivă pentru neexecutarea dispoziţiilor organului legislativ, obligaţia de executare putând fi îndeplinită, prin derogare, în condiţiile art. 57 din Legea nr. 215/2001.

Nicio dispoziţie legală şi nici alte considerente nu pot justifica abandonarea obligaţiilor legale, prevăzute de legea organică a administraţiei publice locale şi nr. 215/2001, precum şi de O.U.G. nr. 34/2013, privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente, în favoarea celor instituite de Legea nr. 161/2003.

Este de menţionat că, potrivit art. 61 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publica". În această calitate, îi revine obligaţia legală de a asigura respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor a prevederilor Constituţiei precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local.

De asemenea, potrivit art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2013:

"Pentru punerea în valoare a pajiştilor aflate în domeniul privat al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor şi pentru folosirea eficientă a acestora, unităţile administrativ teritoriale, prin primar, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale, în baza cererilor crescătorilor de animale persoanele fizice şi juridice având animale înscrise în RNE, încheie contracte de închiriere, în condiţiile legii, pentru suprafeţele de pajişti disponibile, proporţional cu efectivele de animale deţinute în exploatare, pe o perioadă de maxim 5 ani".

În considerarea dispoziţiilor legale mai sus precizate, la semnarea celor două acte juridice s-a apreciat sau trebuia să se aprecieze că este mai presus a se respecta dispoziţiile legale care apără un interes general obştesc, faţa de cele care apără un interes individual.

Delegarea acestei competenţe către viceprimar, cum pretinde instanţa de fond, este doar formală şi fără eficienţă, în situaţia în care viceprimarul ar fi semnat aceste acte juridice, şi nu putea fi evitat presupusul folos patrimonial al primarului, imaginat de instanţa de fond.

Cu toate acestea, trebuie subliniat că, la data încheierii celor două acte juridice, reclamantul a fost conştient că, prin semnarea lor nu obţine niciun folos material sau de altă natură de la beneficiarul păşunii comunale, respectiv B., al cărui membru a fost. În acest sens, a solicitat instanţei de fond să-i încuviinţeze probe din care să rezulte că, cele două animale, înscrise în RNE, proprietatea reclamantului, nu a păşunat niciodată pe păşunea închiriată de asociaţie, întrucât deţinea suficientă suprafaţă de teren arabil (păşune) necesară păşunatului, cu animalele deţinute în proprietate.

Instanţa de fond, ignorând şi spiritul dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, a respins, în mod greşit probele solicitate, apreciind că, în cauză nu trebuie să se facă dovada interesului personal de natură materială, de vreme ce legea instituie doar condiţia existenţei posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului reclamantului, apreciind că hotărârea instanţei de fond prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese, fiind astfel validat raportul de evaluare întocmit în cauză, este pronunţată cu interpretarea şi aplicarea temeinică a normelor de drept material aplicabile în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantul A. având ca obiect anularea Raportul de evaluare nr. x din 20 decembrie 2006 emis de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a reţinut că reclamantul în calitate de primar al Comunei Zagon pentru mandatele 2012 - 2016, 2016 - 2020, s-a aflat în conflict de interese, în condiţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a emis acte administrative 2 expuneri de motive asupra proiectelor de hotărâre privind concesionarea unor trupuri de păşune, aflate în domeniul privat al comunei Zagon, ce au stat la baza H.C.L. Zagon, în temeiul cărora a fost încheiat un contract de concesiune între această comună şi B., în care deţine calitatea de membru şi a încheiat acte juridice între Primăria Comunei Zagon şi această asociaţie.

De asemenea, pârâta a reţinut că actele juridice încheiate de către reclamant sunt Contractul de concesiune nr. x din 8 aprilie 2013 între Comuna Zagon şi B. şi Contractul de închiriere nr. x din 30 aprilie 2013, între aceleaşi părţi.

Instanţa de fond a respins a acţiunea reclamantului în considerarea faptului că reclamantul s-a aflat în conflict de interese prin semnarea celor două contracte de concesiune.

Soluţia primei instanţe este nelegală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă şi temeinică a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Conform definiţiei conflictului de interese şi principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, enunţate de art. 70 "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative" şi art. 71 "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public" din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediu de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice, fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, soţi, rude sau alte persoane, în considerarea funcţiei lor.

Aceste norme juridice au într-adevăr caracter general, însă contrar susţinerilor reclamantului, hotărârea instanţei de fond nu este rezultatul aplicării lor directe stării de fapt reţinute în cauză, incidenţa acestora fiind valorificată complementar faţă de dispoziţiile art. 76 din acelaşi act normativ, care au constituit temeiul angajării răspunderii administrative a reclamantului prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză.

Conform art. 76 alin. (1) şi (2) din actul normativ menţionat anterior "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I; (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

Cu nerespectarea obligaţiei legale anterior enunţate, reclamantul în calitate de primar al Comunei Zagon a încheiat două contracte de concesiune având ca obiect suprafeţe de păşune comunală cu B. al cărei membru fondator este, după ce în prealabil a întocmit expunerile de motive şi a iniţiat pentru fiecare în parte proiectele de hotărâre de consiliul local.

Relevantă în reţinerea stării de conflict de interese este încheierea celor două contracte de concesiune, acte administrative bilaterale în accepţiunea legii, relevarea procedurii administrative care au dus la încheierea lor, la iniţiativa reclamantului în calitate de primar fiind importantă pentru caracterizarea interesului său personal în încheierea celor două acte administrative.

Rolul reglementării conflictului de interese este, aşa cum susţine pârâta intimată, acela de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici, demnitarii sau aleşii locali, cum este cazul de faţă, ar sluji interesului personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, soţului, rudelor, prietenilor sau asociaţilor lor un anumit avantaj.

Normele incidente cauzei nu disting după cum este obţinut folosul material de către persoana respectivă, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate (aşa cum este definit de art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsă de obiectivitate, cum pretinde reclamantul recurent, ci şi atunci când reclamantului, prin situaţia juridică în care se află, i-ar fi afectată obiectivitatea în îndeplinirea atribuţiilor funcţiei în care a fost ales, de natură a influenţa activitatea instituţiei, prin exercitarea competenţelor în favoarea unei entităţi juridice în cadrul căreia are interese patrimoniale.

Raţiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici şi de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului statului.

Prin urmare, reclamantul s-a aflat în conflict de interese, fiind previzibilă nu numai obţinerea unui folos de către asociaţia al cărui membru era, ci chiar şi pentru sine, în condiţiile în care unul dintre drepturile reglementate pentru membrii fondatori ai asociaţiei respective, conform art. 8 din statut, este acela de a "beneficia de facilităţile oferite de asociaţie membrilor, conform politicii trasate de Consiliul Director".

Exercitarea atribuţiilor sale legale, indiferent de actul normativ care constituie izvorul lor, nu poate fi făcută cu depăşirea limitelor legale de exerciţiu ale acestor competenţe impuse de alte acte normative, respectiv de Legea nr. 161/2003, astfel că pentru prevenirea situaţiei de conflict de competenţe, dedusă judecăţii în prezenta cauză, reclamantul ar fi trebuit să se abţină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea acestora, cum în mod just a reţinut instanţa de fond.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile conflictului de interese în persoana reclamantului şi atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal întocmit şi emis, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, Înalta Curte va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 66 din 4 aprilie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 septembrie 2019.

GGC - LM