Legality of government decree conditions for public office appointment and limits of executive authority under constitutional hierarchy

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată sub nr. x/2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea: 1) art. 1 pct. 4 din Anexa 1 - Condiţii de participare la concursul pentru ocuparea funcţiei de director general la INCD, la Metodologia de concurs pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare aprobată prin H.G. nr. 576/2016; 2) art. 1 alin. (2) pct. 5 din Anexa 2 - Componenţa dosarului de concurs - la aceeaşi metodologie; 3) art. 1 alin. (2) din Anexa 5 - Documente necesare pentru emiterea ordinului de numire în funcţia de director general la INCD, la aceeaşi metodologie.

Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acţiunii, susţinând că hotărârea de Guvern criticată este legală, şi cerere de introducere în cauză a Ministerului Cercetării şi Inovării, iniţiatorul proiectului analizat la momentul emiterii hotărârii de Guvern.

Prin încheierea de şedinţă din data de 21 martie 2018, Curtea a admis în principiu cererea de intervenţie voluntară accesorie în sprijinul pârâtului, formulată de Ministerul Educaţiei Naţionale, şi a dispus, în temeiul art. 78 din C. proc. civ., introducerea în cauză a Ministerului Cercetării şi Inovării, în calitate de terţ intervenient.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 2959 din 21 iunie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi terţul intervenient Ministerul Cercetării şi Inovării, a admis cererea de intervenţie voluntară accesorie în sprijinul pârâtului, formulată de intervenientul Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Calea de atac exercitată

Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002 referitor la posibilitatea delegării către Guvern, prin lege, a posibilităţii restrângerii drepturilor cetăţenilor raportat la prevederile art. 15, art. 53 şi art. 108 alin. (2) din Constituţia României.

Recurenta-reclamantă susţine că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituţia României, Guvernul poate organiza executarea legii prin hotărâri de guvern şi nu poate crea drepturi sau obligaţii.

În sprijinul acestui argument, se invocă prevederile art. 15 din Constituţia României, conform cărora atât drepturile cât şi obligaţiile cetăţenilor sunt prevăzute în legea fundamentală şi celelalte legi, enumerarea este limitativă, deoarece hotărârea de guvern nu pot crea obligaţii adiţionale sau restrânge drepturile cetăţenilor.

De asemenea, art. 53 din Constituţie prevede că drepturile şi libertăţile persoanelor pot fi limitate doar prin lege şi numai dacă se impune, fiind vorba despre orice restrângere de drepturi şi libertăţi şi nu doar drepturile şi libertăţile fundamentale.

Cu privire la admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate, recurenta-reclamantă arată că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu a fost analizată posibilitatea restrângerii drepturilor cetăţenilor de către Guvern prin emiterea unei hotărâri de guvern.

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine încălcarea de către prima instanţă a principiului disponibilităţii.

Instanţa de fond este învestită să se pronunţe numai cu privire la legalitatea H.G. nr. 576/2006, raportat la legislaţia în vigoare, nu este învestită şi nu este competentă să se pronunţe cu privire la incompatibilitatea recurentei de a ocupa funcţia raportat la prevederile H.G. nr. 576/2016, acest aspect intrând în competenţa Tribunalului Bucureşti.

Din perspectiva criticii întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se invocă aplicarea greşită a prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002.

Art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, stipulează ca directorul general să fie numit conform rezultatelor concursului organizat în urma aprobării metodologiei prin hotărâre de guvern.

Prin noţiunea de metodologie, legiuitorul se referă la norma de procedură ce trebuie urmată de către candidaţi pentru a se înscrie şi normele referitoare la constituirea legală a comisiei de concurs.

Noţiunea de metodologie nu include şi dreptul Guvernului de a stabili obligaţii în plus faţă de legislaţia în vigoare, hotărârea de guvern fiind limitată la organizarea executării legii.

Prin urmare, susţine recurenta-reclamantă, Guvernul a depăşit delegarea pe care a primit-o în baza O.G. nr. 57/2002, deoarece condiţia de a nu deţine părţi sociale sau acţiuni la o societate de acelaşi profil sau cu care INCD este în legături comerciale directe, excede noţiunii de reglementare a metodologiei de concurs, limită impusă prin O.G. nr. 57/2002.

Mai arată recurenta-reclamantă că, prin prevederile H.G. nr. 576/2016 se impun condiţii adiţionale faţă de Legea nr. 319/2003, deoarece condiţiile minimale pentru ocuparea funcţiei de conducere pot fi completate doar prin alte condiţii prevăzute de legea primară.

H.G. nr. 576/2016 încalcă prevederile constituţionale şi ierarhia actelor normative, hotărârile de Guvern nu pot limita drepturile şi libertăţile persoanelor şi nici nu pot crea obligaţii noi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002

Potrivit disp. art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, activitatea curentă a institutului naţional este condusă de directorul general, numit prin ordin al conducătorului organului administraţiei publice coordonator, cu avizul autorităţii de stat pentru cercetare-dezvoltare, conform rezultatelor concursului organizat potrivit prevederilor metodologiei elaborate în acest scop de autoritatea de stat pentru cercetare-dezvoltare şi aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Prin Legea nr. 324/2003 a fost aprobată O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, art. 22 alin. (1) rămânând nemodificat.

O.G. nr. 57/2002 a fost adoptată în temeiul art. 107 din Constituţia României şi art. 1 pct. XI.1 din Legea nr. 411/2002 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Recurenta-reclamantă solicită sesizarea Curţii Constituţionale în vederea pronunţării unei decizii cu privire la posibilitatea delegării către Guvern, prin lege, a restrângerii drepturilor cetăţenilor, dacă acestea nu au fost restrânse prin legea însăşi.

În aceste condiţii, se observă că recurenta-reclamantă doreşte ca instanţa de contencios constituţional să răspundă cu privire la legalitatea hotărârii de guvern adoptată în temeiul unei legi/ordonanţe de guvern, în sensul dacă printr-o hotărâre ce organizează executarea legii, pot fi restrânse drepturile cetăţenilor.

Or, analizarea legalităţii actului administrativ unilateral normativ sau individual este dată în competenţa instanţelor de contencios administrativ, chiar prin dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României.

Curtea Constituţională deţine atribuţiile prevăzute de art. 146 din Constituţia României, printre care nu se numără şi controlul legalităţii actelor administrative.

Prin urmare, nefiind îndeplinite disp. art. 29 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 47/1992 republicată, în temeiul art. 29 alin. (5) din aceeaşi lege, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare formulată, ca inadmisibilă.

2. Analiza motivelor de casare

Primul motiv, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere încălcarea principiului contradictorialităţii în raport de cele reţinute de prima instanţă la pagina 4 din sentinţa recurată.

Instanţa de fond constată că "din perspectiva prevederilor H.G. nr. 576/2016, este suficientă deţinerea de părţi sociale la societatea cu acelaşi profil, neinteresând dacă societatea desfăşoară sau nu activitate economică".

Recurenta-reclamantă susţine că, astfel, prima instanţă s-a pronunţat asupra incompatibilităţii sale de a ocupa funcţia, deşi aceasta avea competenţa să analizeze numai legalitatea H.G. nr. 576/2016, iar aspectul de incompatibilitate revine Tribunalului Bucureşti, pe rolul căruia se află o acţiune înregistrată.

De asemenea, activitatea sau inactivitatea unei societăţi nu reprezintă o condiţie prevăzută de legislaţia în vigoare, iar prima instanţă nu este competentă să analizeze H.G. nr. 576/2016 raportat la acest aspect.

Din cuprinsul sentinţei atacate şi actele dosarului reiese că judecătorul fondului s-a pronunţat cu privire la anularea unor texte din H.G. nr. 576/2016, acesta fiind obiectivul învestirii instanţei de contencios administrativ competente.

Referirea la dispoziţiile Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în executarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei s-a făcut avându-se în vedere motivele acţiunii introductive, respectiv punctul D din cuprinsul acesteia.

De asemenea, prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în executarea funcţiilor şi demnităţilor publice au fost analizate în raport de pct. C al acţiunii introductive, însă prima instanţă nu a analizat o eventuală stare de incompatibilitate a recurentei-reclamante, ci a răspuns la motivele acţiunii.

Faptul că instanţa de fond a concluzionat la pagina 4 din sentinţă că este suficientă deţinerea de părţi sociale la o societate cu acelaşi profil şi nu interesează dacă societatea desfăşoară sau nu activitate economică, nu poate reprezenta o încălcare a principiului disponibilităţii părţilor, deoarece judecătorul a interpretat textele incidente din cuprinsul H.G. nr. 576/2016.

Mai mult, însăşi recurenta-reclamantă a arătat în răspunsul la întâmpinare ce se regăseşte la dosarul de fond, precum şi în cel depus în dosarul de recurs, la filele x, că societatea B. S.A. are codul TVA anulat din anul 2012 şi a fost declarată inactivă din anul 2016, ceea ce are semnificaţia unei argumentaţii în sensul inexistenţei unei activităţi economice, astfel că prima instanţă a respectat întru totul principiul disponibilităţii părţilor, urmând a se constata că este nefondată critica formulată de recurenta-reclamantă.

Cea de-a doua critică, întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmăreşte casarea hotărârii de fond pentru mai multe argumente.

Cel dintâi argument se referă la depăşirea de către Guvernul României, ca urmare a adoptării H.G. nr. 576/2016, a delegării stabilite prin art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002, referitoare la numirea directorului general conform rezultatelor concursului organizat potrivit prevederilor metodologiei elaborate şi aprobate prin hotărâre de guvern.

Recurenta-reclamantă consideră că noţiunea de "metodologie" se referă la norme de procedură ce trebuie urmate de către candidaţi pentru a se înscrie şi normele referitoare la constituirea legală a comisiei de concurs.

Noţiunea nu include însă dreptul Guvernului de a stabili obligaţii în plus faţă de legislaţia în vigoare, hotărârea de guvern fiind limitată la organizarea executării legii, susţine recurenta-reclamantă.

Astfel, condiţia de a nu deţin părţi sociale sau acţiuni la o societate cu acelaşi profil sau cu care Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare este în legături comerciale directe, excede noţiunii de reglementare a metodologiei de concurs, limită impusă prin O.G. nr. 57/2002, mai susţine recurenta-reclamantă, contrar aprecierilor făcute de prima instanţă.

Prin intermediul normelor metodologice/metodologiei, actul normativ sau actul administrativ unilateral normativ este detaliat/clarificat, se arată modul în care se aplică şi se interpretează norma legală.

Metodologia este dată în organizarea executării legii şi nu trebuie să conţină norme contrare acesteia sau să adauge norme, în sens contrar, s-ar înfrânge principiul ierarhiei actelor normative.

În speţă, O.G. nr. 57/2002 a fost adoptată anterior Legii nr. 319/2003 privind Statutul personalului de cercetare-dezvoltare, însă în momentul apariţiei H.G. nr. 576/2016 s-a ţinut seama de prevederile ambelor acte normative.

Legea nr. 319/2003 prevede că funcţiile specifice de conducere din instituţiile sau unităţile de cercetare-dezvoltare prevăzute la art. 20 se ocupă, în condiţiile legii, de personalul care îndeplineşte următoarele condiţii minime: a) pentru director general sau director, cel puţin CS II, care are şi atestat pentru management în cercetare-dezvoltare.

Aşadar, disp. art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002 obligă Guvernul să aprobe metodologia concursului organizat pentru numirea directorului general, însă în lipsa altor precizări, interdicţii, limitări, prin hotărârea de guvern s-au stabilit toate condiţiile pentru organizarea concursului, începând cu cele generale, specifice şi organizarea în concret a acestuia.

Singura limitare este prevăzută de Legea nr. 319/2003, care stipulează condiţiile minime pentru accederea la funcţia de director general sau director.

Faţă de considerentele menţionate, Înalta Curte va reţine că actele normative cu forţă juridică superioară incidente în speţă au conferit o largă marjă de apreciere autorităţilor publice abilitate în privinţa ocupării celor două funcţii, din punctul de vedere al condiţiilor specifice.

Din acest motiv, condiţia pentru ocuparea funcţiei de director general al ICECHIM, ca acesta să nu deţină părţi sociale sau acţiuni atât candidatul, cât şi soţul, rudele şi afinii acestuia până la gradul al doilea inclusiv, la o societate cu acelaşi profil sau cu care INCD este în legături comerciale directe, se găseşte în limitele delegării stabilite de art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 57/2002.

În consecinţă, nici argumentul referitor la impunerea prin intermediul H.G. nr. 576/2016 a unor condiţii adiţionale în raport de cele stabilite prin Legea nr. 319/2003 nu este fondat.

Recurenta-reclamantă susţine că aceste condiţii minimale pot fi completate doar prin alte condiţii prevăzute de legislaţia primară, iar hotărârile de guvern nu pot restrânge drepturile persoanelor.

Recurenta-reclamantă nu explică care anume drepturi ale persoanelor au fost restrânse neexistând un drept de a obţine funcţia de director general la un institut naţional de cercetare-dezvoltare, iar dacă prin legislaţia primară s-au prevăzut numai condiţiile minime de accedere la funcţie, este firesc ca prin legislaţia secundară să se detalieze toate condiţiile, deoarece legiuitorul a lăsat în sarcina autorităţilor competente în domeniu, elaborarea unor norme specifice pentru institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, marja de apreciere a acestora fiind foarte largă.

Cu privire la argumentul conform căruia H.G. nr. 576/2016 excede limitelor impuse de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, Înalta Curte observă că cele două prevederi legale au reglementări diferite.

H.G. nr. 576/2016 reglementează condiţiile de ocupare a funcţiilor de director/director general la INCD (în speţă ICECHIM), în timp ce Legea nr. 176/2010 vorbeşte despre declararea contractelor societăţilor comerciale pe acţiuni la care declarantul împreună cu soţul/soţia/rudele de gradul I deţin mai puţin de 5% din capitalul social al societăţii.

Legea nr. 176/2010 se aplică în cazul în care persoana care are obligaţia să dea o declaraţie în acest sens, îi este permis să deţină funcţia publică, deşi deţine acţiuni la societăţi comerciale .

Or, ipoteza din prezenta cauză este diferită, funcţia publică nu permite ca solicitantul sau rudele sale, etc. să deţină niciun fel de acţiuni la o societate de profil sau cu care INCD are legături comerciale.

Din acest motiv este nefondat şi argumentul prin care recurenta-reclamantă susţine că H.G. nr. 576/2016 derogă de la un act normativ cu forţă juridică superioară, faţă de obiectul diferit de reglementare al celor două acte.

Recurenta-reclamantă susţine că H.G. nr. 576/2016 este lipsită de claritate, precizie şi previzibilitate, în prezenţa noţiunilor de "profil" şi "societate cu acelaşi profil", avându-se în vedere că Legea nr. 31/1990 nu operează cu aceste noţiuni, ci cu obiect de activitate, domeniu de activitate sau activitate principală.

În mod corect prima instanţă arată că înţelesul celor două noţiuni este cel uzual, respectiv "societate cu acelaşi obiectiv de bază al producţiei/activităţii", iar sensul termenilor nu trebuie raportat la prevederile Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale.

Legiuitorul primar sau secundar poate opta pentru folosirea unor termeni sinonimi fără a fi afectată claritatea, precizia şi previzibilitatea actului, ceea ce este important este înţelegerea textului care, în speţă, s-a demonstrat că este facilă, la îndemâna tuturor.

În fine, un ultim argument, susţine că H.G. nr. 576/2016 încalcă prevederile Constituţiei şi ierarhia actelor normative, art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 53 alin. (1) şi art. 108 alin. (2) din Constituţia României.

În cuprinsul criticii, recurenta-reclamantă insistă asupra limitării aduse de hotărârea de guvern drepturilor şi libertăţilor persoanelor şi interdicţia de a se crea obligaţii noi, chestiuni deja analizate şi explicate mai sus, astfel că nu este necesar a se reveni asupra lor.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2002.

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 2959 din 21 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 septembrie 2019.

GGC - LM