Lost profit from illegal route allocation: standing of data-authority, statute of limitations start, and certainty of hypothetical damages

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, (în urma declinării de competenţă materială de către Tribunalul Bucureşti), reclamanta S.C. A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Agenda Digitală a României, Autoritatea Rutieră Română şi S.C. B. SRL, obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 700.000 RON, reprezentând beneficiul nerealizat pe perioada 2 septembrie 2011 - 30 aprilie 2013, ca urmare a neexploatării traseului interjudeţean Baia-Mare- Cluj-Napoca.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 29 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor Autoritatea Rutieră Română şi SC B. SRL, a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte despăgubirile aferente perioadei 2 septembrie 2011 - 24 aprilie 2013, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte despăgubirile aferente perioadei 25 aprilie 2013 - 30 aprilie 2013, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiată şi a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în pretenţii introduse pe cale separată ca neîntemeiată.

Prin Sentinţa civilă 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Digitală a României, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta a afirmat că acest beneficiu ar consta în diferenţa dintre veniturile pe care le-ar fi putut încasa din exploatarea traseului (vânzare de bilete cu plata în numerar + deconturi de la Ministerul Transporturilor şi de la Direcţiile Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului pentru beneficiarii Legii nr. 44/1994, Legii nr. 147/2000 şi Legii nr. 448/2006) şi cheltuielile pe care le-ar fi efectuat (motorina, ulei motor, anvelope, asigurări, taxe de autogară, salarii), propunând efectuarea unei expertize contabile în acest sens. Cu toate acestea, reclamanta nu a depus niciun înscris relevant la dosar (cu excepţia sentinţei de anulare a şedinţei de atribuire din 02 septembrie 2011) privitor la cheltuielile sale şi nici nu a oferit vreo notă de calcul orientativă care să fie avute în vedere de expert.

S-a mai arătat că, în cadrul probei cu expertiza, reclamanta a solicitat să fie avute în vedere veniturile concrete încasate de câştigătorul traseului, respectiv S.C. B. SRL, care să fie comparate cu cheltuielile pe care le-ar fi putut efectua reclamanta. Or, veniturile încasate de câştigătorul traseului, respectiv S.C. B. SRL au caracter cert doar pentru acesta, nefiind cert că şi reclamanta ar fi putut obţine exact aceleaşi venituri, fiind deci, din perspectiva reclamantei nişte venituri ipotetice. De asemenea, şi cheltuielile pe care reclamanta le-ar fi putut efectua pentru exploatarea traseului, au caracter ipotetic, astfel încât, per ansamblu, beneficiul nerealizat avansat de reclamantă are un caracter ipotetic, nefiind un prejudiciu cert.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva Încheierii din 29 septembrie 2016, precum şi a Sentinţei civile nr. 3585 din 16 noiembrie 2016 a formulat recurs reclamanta A. SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

- soluţia instanţei de fond privind admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ARR este nefondată deoarece această pârâtă, alături de pârâta AADR au calitatea de emitente a actului administrativ reprezentat de rezultatul şedinţei electronice de atribuire din data de 2 septembrie 2011 şi, prin urmare, au calitate procesuală pasivă şi în litigiul prin care persoana vătămată solicită acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul ce i-a fost cauzat prin actul administrativ nelegal. De altfel, calitatea ARR de emitentă, alături de AADR (fostă CNMSI) a actului administrativ reprezentat de rezultatul şedinţei electronice de atribuire a traseelor din data de 2 septembrie 2011 a fost stabilită cu autoritate de lucru judecat prin Sentinţa nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului Bucureşti (irevocabilă prin respingerea recursului) prin care s-a constatat caracterul nelegal al acestui act administrativ şi s-a dispus anularea sa.

- soluţia de admitere a excepţiei prescripţiei este vădit nelegală. Astfel, termenul de prescripţie de 1 an prevăzut de legiuitor pentru formularea cererilor de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale începe să curgă, potrivit art. 19 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 de la data la care persoana vătămată "a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei". Deşi instanţa a considerat că reclamanta a luat cunoştinţă de întinderea pagubei la momentul la care s-au anunţat rezultatele şedinţei electronice de atribuire (02 septembrie 2011), învederăm instanţei de control judiciar că acest raţionament este unul eronat deoarece, întinderea pagubei depindea în mod exclusiv de intervalul de timp în care reclamanta urma a fi lipsită de dreptul de a exploata Cursa 4 a Traseului interjudeţean 513 şi implicit de a încasa veniturile rezultate din această exploatare.

- sintetic exprimat, reclamanta a cunoscut la data afişării rezultatului şedinţei electronice de atribuire (2 mai 2011) doar faptul că va suferi o pagubă, nu însă şi întinderea acesteia, întrucât cuantumul prejudiciului depindea exclusiv de intervalul de timp în care reclamanta urma a fi lipsită de exploatarea traseului. Or, acest interval de timp nu putea fi cunoscut la data de 2 septembrie 2011, reclamanta neavând cum să prefigureze durata litigiului la finalizarea căruia actul administrativ urma a fi anulat.

- argumentul instanţei privitor la faptul că prejudiciul invocat de reclamantă nu are un caracter cert este vădit nefondat. Astfel, un prejudiciu este cert atunci când existenţa lui este sigură, neîndoielnică şi, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent. În cazul concret existenţa prejudiciului este neîndoielnică deoarece, prin atribuire nelegală a traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod traseu 513 - Cursa 4) în favoarea pârâtei SC B. SRL, în condiţiile în care traseul trebuia atribuit reclamantei, aceasta din urmă nu a mai realizat veniturile pe care le-ar fi încasat de la pasageri dacă ar fi exploatat traseul respectiv.

- în ceea ce priveşte întinderea prejudiciului, aceasta poate fi stabilită în prezent. Astfel, existenţa unui traseu interjudeţean de transport pasageri prin curse regulate este justificată doar de existenţa unui flux de călători între cele două capete ale traseului. Veniturile rezultate din transportarea acestui flux de călători au fost încasate de pârâta SC B. SRL, acesta fiind motivul pentru care, prin nota de probe depusă la dosar, reclamanta a solicitat ca prin intermediul expertizei să se determine veniturile pe care pârâta SC B. SRL le-a realizat în urma exploatării traseului în cauză.

- din moment ce, în concepţia noului C. civ., obligaţia de despăgubire există şi în situaţia prejudiciului rezultat din pierderea unei şanse [art. 1.385 alin. (4) C. civ.], cu atât mai mult obligaţia de despăgubire există în situaţia în care existenţa prejudiciului este neîndoielnică aşa cum este cazul prejudiciului suferit de reclamantă ca efect al neîncasării veniturilor pe care le-ar fi obţinut din exploatarea traseului atribuit în mod nelegal în favoarea pârâtei SC B. SRL

4. Apărările intimatului

1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenţia pentru Agenda Digitală a României a solicitat admiterea în parte a recursului declarat de reclamanta A. SRL, în ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ARR, şi respingerea recursului cu privire la criticile vizând prescripţia şi netemeinicia acţiunii.

2. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Autoritatea Rutieră Română a solicitat menţinerea încheierii de şedinţă din data de 29 septembrie 2016 ca temeinică şi legală. Corect a reţinut instanţa de fond faptul că rezultatul şedinţei de atribuire electronică din data de 2 septembrie 2011 a fost întocmit de pârâta Agenţia pentru Agenda Digitală a României şi nu de Autoritatea Rutieră Română, aspect ce a fost reţinut cu autoritate de lucru judecat şi prin Sentinţa civilă nr. 2306 din 26 martie 2014 pronunţată de Tribunalul Bucureşti în cauza ce a format obiectul Dosarului nr. x/2013.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă A. SRL a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune în despăgubiri îndreptată împotriva pârâtelor Autoritatea Rutieră Română, Agenţia pentru Agenda Digitală a României şi SC B. SRL, solicitând instanţei ca prin sentinţa ce va pronunţa să dispună obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 700.000 RON, reprezentând beneficiul nerealizat pe perioada 2 septembrie 2011 - 30 aprilie 2013, ca urmare a neexploatării traseului interjudeţean Baia-Mare- Cluj-Napoca.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate la punctul 2, prin încheierea din 29 septembrie 2016, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor Autoritatea Rutieră Română şi SC B. SRL, a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte despăgubirile aferente perioadei 2 septembrie 2011 - 24 aprilie 2013, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte despăgubirile aferente perioadei 25 aprilie 2013 - 30 aprilie 2013, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiată şi a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în pretenţii introduse pe cale separată ca neîntemeiată, iar prin Sentinţa civilă 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Digitală a României, ca neîntemeiată.

Reclamanta A. SRL a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin Sentinţa civilă nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului Bucureşti, rămasă definitivă ca urmare a respingerii recursului prin Decizia nr. 4894 din 22 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, au fost admise acţiunile conexe formulate de Autoritatea Rutieră Română şi de SC A. SRL, dispunându-se anularea rezultatului atribuirii din 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudeţean 513 Baia Mare - Cluj-Napoca. Instanţa a constatat o eroare la calcularea vechimii neîntrerupte pe traseu, fără însă a stabili dacă eroarea a fost comisă de ARR prin datele comunicate sau dacă eroarea a apărut la momentul introducerii acestor date în sistemul electronic de către Agenţia pentru Agenda Digitală a României. În cadrul acestui litigiu ARR a avut atât calitate de reclamantă în acţiunea proprie cât şi de pârâtă în acţiunea formulată de SC A. SRL.

Potrivit art. 4 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Autorităţii Rutiere Române - A.R.R. din 24 septembrie 1998, cu modificările ulterioare:

"A.R.R. este organismul specializat al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi îndeplineşte, potrivit legii, următoarele atribuţii principale:

a) eliberează licenţe comunitare şi copii conforme ale acestora, certificate de transport în cont propriu şi copii conforme ale acestora, licenţe de traseu, licenţe pentru activităţi conexe transportului rutier, precum şi certificate/atestate pentru personalul de specialitate din domeniul transporturilor rutiere;

b) elaborează programul de transport interjudeţean şi avizează programele de transport rutier judeţene în sensul armonizării acestora cu programul de transport interjudeţean;

c) înregistrează operatorii de transport rutier în Registrul electronic naţional al operatorilor de transport rutier şi asigură gestionarea registrului; (...)".

Faţă de dispoziţiile legale menţionate mai sus, se constată că toate informaţiile care stau la baza atribuirii electronice sunt deţinute de Autoritatea Rutieră Română şi sunt comunicate Agenţiei pentru Agenda Digitală a României, astfel că rezultatele şedinţei de atribuire sunt determinate de datele furnizate de Autoritatea Rutieră Română.

În conformitate cu prevederile art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009, Agenţia pentru Agenda Digitală a României este instituţia care gestionează şi operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naţionale din programele de transport interjudeţene, fiind emitentul actului administrativ reprezentat de rezultatul atribuirii.

În acest cadru legal şi văzând considerentele Sentinţei civile nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului Bucureşti, Înalta Curte constată că în mod greşit prima instanţă a reţinut că există autoritate de lucru judecat cu privire la persoana care a săvârşit fapta cauzatoare de prejudicii, respectiv emitentul actului administrativ anulat şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Rutiere Române.

O altă critică a recurentei vizează soluţia de admitere a excepţiei prescripţiei. Articolul 18 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că instanţa care soluţionează acţiunea poate să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, să se pronunţe asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecăţii şi care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege.

Dispoziţia cuprinsă în art. 18 alin. (3) ("în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru") conduce la concluzia că instanţa nu are dreptul de a dispune din oficiu înlăturarea consecinţelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie să fie învestită în acest sens de către reclamant, printr-un capăt de cerere expres formulat.

Pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităţii publice pârâte este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii, deduse din interpretarea prevederilor art. 1349 şi art. 1357 şi următoarele din C. civ., în corelaţie cu normele care configurează regimul juridic al contenciosului administrativ: existenţa unei fapte ilicite constând într-un act administrativ nelegal anulat de instanţă sau a unui refuz nejustificat ori a nerezolvării în termen a unei cereri, constatate ca atare de instanţă; producerea unui prejudiciu; dovada legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciul suferit de reclamant.

În situaţia în care persoana vătămată, din cauza necunoaşterii cuantumului pagubei, ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acţiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acţiona în condiţiile art. 19 din lege.

Intitulat "Termenul de prescripţie pentru despăgubiri", art. 19 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condiţiile de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri; 2. durata şi data de la care curge termenul de prescripţie; 3. instanţa competentă şi 4. procedura aplicabilă.

Cererea formulată pe cale separată pentru despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.

Termenul de prescripţie are durata de un an şi curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, art. 19 preluând, în privinţa începutului prescripţiei extinctive, regulile generale din materia prescripţiei dreptului la acţiune în răspundere pentru paguba cauzată prin fapta ilicită şi în cazurile asimilate. Momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabileşte în funcţie de circumstanţele cauzei, luându-se în considerare natura, conţinutul şi efectele conduitei administrative nelegale.

Regula generală instituită de noul C. civ. privind începutul prescripţiei extinctive, are un caracter mixt, prezentând caracteristica stabilirii - alternativ - a două momente de la care prescripţia începe să curgă, şi anume: un moment subiectiv, principal, constând în data cunoaşterii naşterii dreptului la acţiune şi un moment obiectiv, subsidiar, constând în data când, după împrejurări, trebuia cunoscută naşterea acestui drept. Prin urmare, simpla încălcare a dreptului subiectiv, deşi implică naşterea dreptului la acţiune nu atrage şi începutul prescripţiei extinctive, dacă titularul dreptului la acţiune nu a cunoscut, în mod efectiv, actele sau faptele de care legea leagă naşterea dreptului la acţiune şi nici, după împrejurări, nu trebuia să le cunoască. Dacă titularul dreptului la acţiune nu are cunoştinţă de elementele minime care fundează dreptul său, respectiv actul sau faptul juridic, licit sau ilicit, şi cel care este ţinut să răspundă, atunci nu poate acţiona, astfel încât dacă prescripţia ar începe să curgă, curgerea ar fi nejustificată, căci aceste elemente pot să nu fie cunoscute, cum am arătat, la data încălcării dreptului subiectiv. În sistemul Noului C. civ., momentul începutului prescripţiei extinctive, în lipsa unei reguli speciale, trebuie determinat de instanţă numai pe baza unui probatoriu complex, deoarece trebuie stabilită nu numai data naşterii dreptului la acţiune, ci şi dacă titularul lui avea cunoştinţă ori trebuia să cunoască acest fapt. În contencios administrativ, momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.

Or, în cauza de faţă, prima instanţă a legat începutul prescripţiei de data şedinţei de atribuire (02 septembrie 2011), fără a face probatorii în sensul menţionat mai sus, critica recurentei fiind fondată. Ultima susţinere a recurentei se referă la greşita reţinere de către prima instanţă a faptului că beneficiul nerealizat avansat de reclamantă are un caracter ipotetic, nefiind un prejudiciu cert.

Este evident că, în prezenta cauză, Curtea de apel a fost chemată să stabilească prejudiciul încercat de recurenta reclamantă SC A. SRL, care nu a putut fi declarată câştigătoare a procedurii de atribuire electronică, urmare a calculului greşit a vechimii neîntrerupte pe traseu şi a imposibilităţii atribuirii ulterioare a traseului şi a licenţei, ca urmare a expirării duratei pentru care a fost atribuită cursa. introducerii greşite în sistemul informatic a eroare la calcularea vechimii neîntrerupte pe traseu

Prejudiciul ar consta în profitul net pe care l-ar fi putut obţine dacă ar fi exploatat acest traseu, în lipsa emiterii actelor administrative desfiinţate, impunându-se efectuarea unei expertize de specialitate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi împotriva Încheierii din 29 septembrie 2016 a aceleiaşi instanţe, va casa sentinţa şi încheierea atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă, în vederea soluţionării fondului litigiului, urmând ca instanţa de fond, cu ocazia rejudecării, să aibă în vedere toate apărările şi susţinerile părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi împotriva Încheierii din 29 septembrie 2016 a aceleiaşi instanţe.

Casează sentinţa şi încheierea atacate şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 iunie 2019.

GGC - LM