Incompatibility of mayor’s school board membership and duty to examine all legal arguments before invoking constitutional principle of non-retroactivity

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual. Obiectul acţiunii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 decembrie 2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâtă, prin care s-a constatat că s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 141 din 7 iunie 2016, Curtea de Apel Galaţi a admis acţiunea reclamantului A. şi a anulat Raportul de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea în tot a hotărârii recurate în sensul respingerii contestaţiei şi menţinerii Raportului de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situaţia de fapt arătând că sentinţa încalcă principiul neretroactivităţii şi principiul ultra-activităţii legii civile.

Reclamantul a deţinut calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Grupului Şcolar Industrial Însurăţei în perioada 21 octombrie 2008 - 3 octombrie 2012, iar din interpretarea coroborată a disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada efectuării activităţii de evaluare, rezultă că, prin instituirea obligaţiei unui primar de a-şi desemna un reprezentant în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ, legiuitorul a urmărit respectarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţile funcţiei de primar şi evitarea apariţiei unor astfel de situaţii. Legiuitorul a folosit expresia "reprezentant al primarului" tocmai pentru a pune în concordanţă cele două acte normative, astfel încât Legea nr. 1/2011 să respecte dispoziţiile privind incompatibilităţile funcţiei de primar stipulate expres de legea veche (Legea nr. 161/2003).

Recurenta a mai susţinut că O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare ulterior datei avute în vedere de inspectorul de integritate atunci când a constatat incompatibilitatea reclamantului, iar hotărârea instanţei încalcă principiul neretroactivităţii şi principiul ultra-activităţii legii civile, având în vedere disp. art. 6 C. civ.

Au fost invocate doctrina şi literatura de specialitate referitoare la aplicarea în timp a noului C. civ. şi s-a susţinut că nu ne aflăm în sfera penală pentru a aplica legea mai favorabilă. Ca urmare, incompatibilitatea în care se găseşte reclamantul trebuie privită din perspectiva disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma avută anterior modificării prin O.U.G. nr. 49/2014.

Reclamantul avea obligaţia de a exercita funcţia publică cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, pentru a preveni generarea unei eventuale situaţii de incompatibilitate, obligaţie pe care nu a respectat-o.

4. Apărările intimatului reclamant

Intimatul reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pentru motivele arătate în faţa instanţei de fond.

II. Decizia instanţei de recurs.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

Instanţa de fond a anulat raportul de evaluare reţinând că Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul deţinerii simultane atât a funcţiei de primar al oraşului Însurăţei, cât şi a calităţii de membru al Consiliului de administraţie al Grupului Şcolar Industrial Însurăţei, în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012.

Potrivit art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012, cât timp reclamantul a deţinut calitatea de membru în consiliul de administraţie al unităţii şcolare respective, în unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar; b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a fost modificat prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, prevăzându-se că în unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar; b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Conform art. 87 (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice.

Reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012, întrucât avea obligaţia să desemneze un reprezentant al său în cadrul Consiliului de administraţie al Grupului Şcolar Industrial Însurăţei şi nu să facă parte din consiliul respectiv, întrucât atrăgea starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Atât timp cât incompatibilitatea este expres prevăzută de lege, este lipsită de relevanţă juridică împrejurarea că reclamantul nu a fost remunerat şi nu a realizat efectiv acte de administraţie sau în şedinţele la care a participat acesta nu au fost dezbătute probleme patrimoniale ale şcolii în raport cu autoritatea administraţiei publice locale. De altfel, nu există o condiţionare a aplicării prevederilor art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, de aspectele invocate de reclamant.

În mod evident, consideră prima instanţă, reclamantul nu a respectat obligaţia ce îi revenea potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a demisiona din una dintre funcţii, deţinându-le simultan în perioada de referinţă.

Cu toate acestea, instanţa a reţinut că argumentele reclamantului privind incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 1/2011, aşa cum a fost modificată în iunie 2014 prin O.U.G. nr. 49/2014, sunt întemeiate întrucât, pe de o parte, acestea au intrat în vigoare înaintea sesizării Agenţiei Naţionale de Integritate şi a întocmirii actului administrativ contestat, iar pe de altă parte, sancţiunea aplicabilă este, potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003, încetarea de drept a mandatului de ales local.

Or, această sancţiune mult mai gravă decât majoritatea sancţiunilor contravenţionale prevăzute în dreptul românesc nu poate fi aplicată după "dezincriminarea faptei" decât cu încălcarea principiului prev. de art. 15 alin. (2) din Constituţie conform căruia orice lege se aplică numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, care are efecte şi asupra raporturilor juridice penale sau contravenţionale născute anterior intrării sale în vigoare.

A aplica o astfel de sancţiune care afectează chiar drepturile electorale, după ce legiuitorul, prin modificarea ulterioară a legislaţiei, a considerat că scopul instituirii incompatibilităţilor, respectiv acela de a proteja mandatul şi în mod indirect de a garanta electoratului independenţa persoanei care îl reprezintă, poate fi atins chiar dacă primarul desfăşoară şi activitatea de membru în consiliul de administraţie al unei şcoli nefiind în contradicţie cu mandatul său, este lipsită şi de interes, căci scopul acesteia nu mai poate fi atins.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, dar a anulat raportul de evaluare luând în considerare intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 înaintea sesizării Agenţiei Naţionale de Integritate şi a întocmirii actului administrativ contestat, precum şi încălcarea principiului prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, faţă de aplicarea sancţiunii constând în încetarea de drept a mandatului de ales local, după dezincriminarea faptei prin O.U.G. nr. 49/2014.

Instanţa de recurs apreciază că analizarea argumentului referitor la încălcarea principiului prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie trebuia precedată de examinarea tuturor celorlalte motive de fapt şi de drept pe care reclamantul le-a invocat în sprijinul nelegalităţii raportului de evaluare prin cererea de chemare în judecată, dar şi prin notele de şedinţă depuse pentru termenul din 31 martie 2016, note considerate cerere modificatoare a acţiunii.

Numai în măsura în care aceste motive nu puteau fundamenta concluzia inexistenţei stării de incompatibilitate reţinute prin raportul de evaluare devenea necesară analizarea argumentului privind nerespectarea prevederilor constituţionale în discuţie.

Astfel, în cererea introductivă de instanţă s-a susţinut incidenţa disp. art. 87 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 conform cărora primarii (...) pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar artistice. De asemenea, interpretând textul legal, rezultă, în opinia reclamantului, că unităţile de învăţământ sunt scoase din contextul instituţiilor publice prevăzute de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Acesta a considerat că a avut o funcţie permisă de textul menţionat, iar activitatea consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ este activitate strict didactică. A precizat că această situaţie este exceptată de la exemplificarea incompatibilităţilor şi în Ghidul privind incompatibilităţile şi conflictele de interese, pagina 16.

Înalta Curte apreciază că se impunea analizarea tuturor motivelor de fapt şi de drept invocate de reclamant, pentru a se stabili dacă s-a aflat în starea de incompatibilitate reţinută de Agenţia Naţională de Integritate, argumentul valorizat de prima instanţă având relevanţă sub aspectul legalităţii raportului de evaluare în ipoteza în care celelalte motive nu puteau fi reţinute în sprijinul nelegalităţii acestui act administrativ .

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar (în speţă, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi al argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

Prin omisiunea instanţei de fond de a examina şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt şi de drept invocate de reclamant, motive ce necesitau un răspuns specific şi explicit, au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuţiile de control judiciar.

În aceste condiţii, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În consecinţă, se constată incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. care vizează situaţia în care, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare are în vedere neregularităţi procedurale, altele decât cele prevăzute la alin. (1) - (4), precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului civil, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.

În raport cu aceste argumente, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea criticilor recurentei, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 141 din 7 iunie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - MM