Validity of governmental hierarchical control and revocation powers under property restitution methodology

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, la data de 7 septembrie 2016, reclamanţii A., B., C., D., E. (în calitate de moştenitori al defunctei F.), G. (în calitate de moştenitoare a defunctei F.), H. şi I. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, pentru a se dispune anularea parţială a H.G. nr. 1120/2006 de aprobare a Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi Ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv, a dispoziţiilor art. 17 alin. (4) lit. h), care permit Serviciului pentru Aplicarea Legii nr. 290/2003 ca, în baza raporturilor administrative ierarhice, să solicite comisiilor judeţene sau a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, revocarea actelor administrative emise, în situaţia în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 311 din 22 noiembrie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., D., B., E., C., G., în calitate de moştenitori ai defunctei F. şi H. şi I., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Criticile recurentei-reclamante au vizat, în esenţă, aplicarea greşită de către instanţa de fond a normelor de drept material în condiţiile în care, deşi statuează că posibilitatea exercitării controlului de legalitate a actului administrativ nu este expres reglementată de dispoziţiile actului normativ cu forţă juridică superioară - Legea nr. 290/2003, totuşi concluzionează, în mod nelegal, că exercitarea controlului ierarhic de legalitate este reglementat în alte acte normative.

În opinia recurenţilor, deşi controlul administrativ ierarhic nu este reglementat prin nicio dispoziţie a Legii nr. 290/2003, dispoziţiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 reglementează posibilitatea serviciului pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 de a dispune înaintarea dosarelor către comisiile de aplicare a Legii nr. 290/2003 cu propunere de revocare a hotărârii luate. Astfel, motivarea instanţei de fond cu privire la exercitarea controlului administrativ ierarhic excedează oricărei noţiuni legale.

Au mai arată că, interpretarea instanţei de fond în sensul de exercitare a controlului ierarhic este reglementată în cuprinsul altor acte normative şi contravine disp. art. 16 şi 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că prin hotărârea de guvern emisă în aplicarea legii nu se poate justifica depăşirea dispoziţiilor legii în baza căreia a fost emisă. Ineficienţa mecanismului de verificare a legalităţii hotărârii emise în baza Legii nr. 290/2003 impunea, eventual, o modificare legislativă, iar nu adăugarea la lege printr-un act administrativ al Guvernului.

Astfel, aplicarea dispoziţiilor art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice adaugă la Legea nr. 290/2003, în sensul că permit vicepreşedintelui ANRP atunci când soluţionează contestaţiile împotriva hotărârilor comisiilor, în situaţia în care acesta constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, precum şi a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, să propună reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile judeţene sau a municipiului Bucureşti, respectiv să transmită dosarul înapoi la comisie şi să solicite revocarea hotărârii, caz incident şi în situaţia recurenţilor cu privire la Hotărârea Comisiei Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, nr. 1525 din 31 ianuarie 2013 şi Decizia nr. 1066 din 17 octombrie 2014, în sensul că deşi contestaţia a fost respinsă, autoritatea avea la dispoziţie doar aplicarea art. 8 din Legea nr. 290/2003, aşa cum era în vigoare la data analizării cererii şi care prevedea modalitatea de soluţionare a contestaţiilor, respectiv admiterea sau respingerea acestora.

În privinţa încălcării principiului de drept non reformatio in pejus adică nimănui nu i se poate înrăutăţi situaţia prin propria cale de atac, deşi acesta este un principiu de drept procesual urma a fi aplicat şi în cadrul soluţionării contestaţiei, în sensul admiterii sau respingerii acesteia. Însă autoritatea administrativă a realizat în cadrul contestaţiei un control ierarhic administrativ de legalitate, care este distinct faţă de cel realizat în cadrul contestaţiei, control prin care recurenţilor li s-a înrăutăţit situaţia prin propria cale de atac.

Totodată, posibilitatea instituită de disp. art. 17 lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 încalcă principiul securităţii raporturilor juridice, readucând în discuţie situaţii juridice soluţionate definitiv, fie prin necontestarea hotărârii comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, fie prin epuizarea căilor de atac prevăzute de lege, cu consecinţa imediată a creării unui climat de nesiguranţă şi incertitudine în ce priveşte respectarea obligaţiilor asumate de stat faţă de proprii cetăţeni.

Reglementând posibilitatea intervenţiei fără limită în timp a vicepreşedintelui ANRP, reprezentant al Guvernului, numit prin decizie a primului-ministru, în scopul revocării unui act administrativ prin care este stabilit un drept de creanţă împotriva statului, dispoziţiile criticate în prezenta speţă sunt de natură a încălca şi principiul egalităţii de arme consacrat în jurisprudenţa CEDO în interpretarea art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului, dând posibilitatea statului debitor de a interveni pentru a amâna fără termen executarea obligaţiilor stabilite de propria administraţie în detrimentul particularului care astfel va fi obligat să suporte o sarcina exorbitant de mare, rupând justul echilibru dintre cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor acestuia.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la 16 februarie 2017, intimata Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate.

În esenţă, a arătat că disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 vin în aplicarea art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003, nereprezentând în niciun caz o adăugare la lege, întrucât aceasta din urmă prevede controlul administrativ ierarhic al hotărârilor emise de comisiile judeţene sau ale municipiului Bucureşti.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României, prin întâmpinarea depusă la data de 27 februarie 2017 a solicitat respingerea recursului ca nefondat, subliniind că prevederile incluse în art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 referitoare la exercitarea controlului ierarhic de legalitate asupra actelor administrative emise de structurile teritoriale ale organului de specialitate al administraţiei publice centrale îşi găsesc corespondent chiar în corpul legii în aplicarea căruia au fost emise.

În opinia intimatului-pârât, posibilitatea de constatare reglementată de art. 8 din Legea nr. 290/2003 este corespunzătoare exercitării unei căi de atac administrativă, destinată de controlul administrativ ierarhic, în speţă fiind utilizate ambele căi pentru exercitarea controlului de legalitate al hotărârii.

5. Procedura derulată în recurs

Prin Rezoluţia din 22 octombrie 2018 a completului investit cu soluţionarea cauzei s-a fixat termen de judecată a recursului în şedinţă publică fără a se parcurge procedura de filtru, în raport de Hotărârea Colegiului de conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, adoptată la 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenţii-reclamanţi au investit instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/204, cu solicitarea de anulare parţială a H.G. nr. 1120/2006, respectiv a dispoziţiilor art. 17 alin. (4) lit. h), urmare a constatării nelegalităţii acestora prin raportare la actele normative în temeiul şi executarea cărora au fost emise.

Soluţionând cauza, Curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de recurenţii-reclamanţi, soluţie însuşită în integralitate şi de instanţa de control judiciar.

În esenţă, motivele pentru care prima instanţă a considerat legale dispoziţiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 au fost următoarele:

- serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 din cadrul ANRP este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar comisiile judeţene sau a Municipiului Bucureşti de aplicare a Legii nr. 290/2003 reprezintă servicii publice deconcentrate ale acestui organ al administraţiei publice centrale, dispoziţiile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 stabilind în mod expres raporturi de supra/subordonare între acestea, care implică exercitarea unui control pe verticală;

- întrucât exercitarea controlului ierarhic este de esenţa raporturilor de subordonare existente între structura centrală şi structurile teritoriale ale organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, nu s-ar putea aprecia că dispoziţiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003 ar adăuga la lege, întrucât acestea corespund unor acte normative cu forţă superioară, respectiv Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor şi art. 123 alin. (2) din Constituţie, chiar dacă nu îşi găsesc corespondent expres în cuprinsul Legii nr. 290/2003;

- dispoziţiile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 nu adaugă la lege, ci reprezintă o punere în aplicare a disp. art. 13 din Legea nr. 290/2003 şi o transpunere a principiilor revocabilităţii actelor administrative, respectiv controlului ierarhic.

Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt şi a interpretat şi aplicat corect prevederile legale incidente.

Astfel, Înalta curte reţine că judecătorul fondului a stabilit corect că Legea nr. 290/2003 este norma specială în aplicarea căruia a fost emisă H.G. nr. 1120/2006, astfel cum rezultă şi din preambulul actului administrativ a cărui anulare parţială se solicită.

Potrivit normelor de tehnică legislativă prevăzute la art. 77 din Legea nr. 24/2000:

"Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În forma introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)", iar potrivit disp. art. 78 din acelaşi act normativ:

"Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Conform art. 13 din Legea nr. 290/2003:

"Criteriile de evaluare şi modalităţile concrete de stabilire a cuantumului despăgubirilor sau de acordare a compensaţiilor pentru terenurile agricole şi intravilane, precum şi pentru construcţii şi recolte, procedurile de lucru ale comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 şi ale Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, gestionarea fondurilor destinate despăgubirilor, precum şi modalităţile de efectuare a plăţilor vor fi stabilite prin norme metodologice elaborate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi aprobate prin hotărâre a Guvernului".

Astfel, odată cu emiterea H.G. nr. 1120/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, la art. 17 au fost stabilite atribuţiile ANRP - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/203, în cuprinsul art. 17 alin. (4) lit. h), statuându-se următoarele:

"(4) Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 are următoarele atribuţii: ...(h) în situaţia în care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 290/2003, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a normelor metodologice adoptate în aplicarea sa, propune reanalizarea actelor administrative emise în aplicarea acestei legi de către comisiile judeţene sau a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 290/2003. În baza raporturilor administrative ierarhice, vicepreşedintele poate solicita comisiilor judeţene sau a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 revocarea actelor administrative emise, în situaţia în care constată încălcarea prevederilor legale în vigoare".

În speţa în cauză, în data de 31 ianuarie 2013, instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti a emis pe numele petenţilor J., F., K., H. şi I., Hotărârea nr. 1525, prin care s-a stabilit cu titlu de despăgubiri suma de 809.297,73 RON, pentru bunurile deţinute în proprietate de autorii L. şi M., situate în comuna Culevcea, judeţul Cetatea Albă, abandonate şi sechestrate ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace semnat la Paris în anul 1947.

Fiind nemulţumită de cuantumul despăgubirilor stabilite prin hotărârea menţionată, în condiţiile prevăzute de prevederile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003, petenta J. a depus la A.N.R.P. o contestaţie împotriva Hotărârii nr. 1525/2013, înregistrată cu nr. x din 27 martie 2013.

Având în vedere contestaţia formulată, A.N.R.P. a verificat actele existente la dosarul format la Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti şi în baza cărora a fost emisă Hotărârea nr. 1525/2013 şi analizând înscrisurile dosarului a constatat că Hotărârea nr. 1525/2013 a fost emisă fără a fi respectate prevederile Legii nr. 290/2003, deoarece nu se face dovada refugiului autoarei M. împreună cu ceilalţi membrii ai familiei şi nici dovada dreptului de proprietate al autorilor asupra bunurilor pentru care se solicită despăgubiri.

Din aceste motive, în conformitate cu prevederile art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006, privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, A.N.R.P. a emis Decizia nr. 1066 din 17 octombrie 2014, prin care a respins contestaţia recurenta J. şi a propus reanalizarea dosarului constituit la Comisia Municipiului Bucureşti de aplicare a Legii nr. 290/2003 în baza căruia a fost emisă Hotărârea nr. 1525 din 31 ianuarie 2013. Din relaţiile comunicate de către intimată rezultă că nu a fost pronunţată o hotărâre de către Comisia Municipală Bucureşti, aceasta având posibilitatea să menţină hotărârea, să solicite acte în completare ori să revoce Hotărârea nr. 1525/2013.

Recurenţii-reclamanţi au solicitat anularea disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Legea nr. 1120/2006 invocând conferirea către Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 a unor atribuţii care excedează prevederilor actului normativ în exercitarea căruia au fost emise normele metodologice.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că dispoziţiile criticate vizează modalitatea de acţiune a ANRP în situaţia controlului ierarhic, exercitarea acestuia fiind de esenţa raporturilor de drept administrativ specifice etapei administrativ-jurisdicţionale prealabile fazei judecătoreşti, guvernată de principiul subordonării şi controlului administrativ ierarhic.

Criticile recurenţilor-reclamanţi în sensul că în cuprinsul Legii nr. 290/2003 nu există dispoziţiile legale care să permită exercitarea controlului ierarhic de legalitate nu pot fi primite, întrucât o atare interpretare a legii ar fi de natură să excludă controlului ierarhic hotărârile emise de comisiile de aplicare a Legii nr. 290/2003 cu nerespectarea dispoziţiilor legale, dat fiind faptul că solicitanţii despăgubirilor nu au interes să conteste aceste hotărâri.

În acest context, se impune precizarea că posibilitatea de contestare reglementată de art. 8 din Legea nr. 290/2003 este corespunzătoare exercitării căii de atac administrativă, distinctă de controlul administrativ ierarhic, în cauză fiind utilizare ambele căi pentru exercitarea controlului de legalitate.

Aşa fiind, disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 nu reprezintă o completare a disp. art. 8 din Legea nr. 290/2003, ci constituie o soluţie de reglementare secundară conformă disp. art. 13 din aceeaşi lege şi o transpunere în cadrul organizatoric de aplicare a acestei legi, a principiilor revocabilităţii actelor administrative şi, respectiv, controlului ierarhic administrativ.

Nu pot fi primite nici criticile care vizează încălcarea principiului non reformatio in pejus, întrucât fiind în prezenţa unei căi de atac administrativă guvernată de principiul controlului ierarhic nu se aplică principiul invocat de recurenţi, specific etapei judiciare.

În ceea ce priveşte încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că hotărârile emise de comisiile judeţene sau a Municipiului Bucureşti de aplicare a Legii nr. 290/2003, chiar comunicate solicitanţilor de despăgubiri nu intră în circuitul civil anterior plăţii despăgubirilor, nu capătă caracter definitiv anterior acestui moment şi nu dau naştere unui drept de creanţă cert şi exigibil în patrimoniul solicitanţilor, anterior expirării termenului în care statul este obligat să facă plata despăgubirilor, prin ANRP. Or, în speţă, Comisia Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 nu s-a pronunţat asupra solicitării de revocare a Hotărârii nr. 1525/2013, hotărârea pronunţată urmând a fi supusă căii de atac a contestaţiei.

Practica judiciară depusă de către recurentul-reclamant cu privire la admiterea excepţiei de nelegalitate a disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din H.G. nr. 1120/2006 nu obligă instanţa de control judiciar investită cu acţiunea în anulare a actului să adopte o soluţie similară, întrucât în cadrul acţiunii în anulare verificarea instanţei presupune o analiză amplă, atât din perspectiva legalităţii cât şi a oportunităţii de care se bucură administraţia în realizarea competenţelor sale.

Aceasta întrucât, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ producând-şi în continuare efectele faţă de terţi, pe când admiterea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiecţilor de drept.

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reţine că disp. art. 17 alin. (4) lit. h) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003 au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date în aplicarea Legii nr. 290/2003, adică în executarea unei reglementări primare, în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere considerentele arătate, constatând că sentinţa recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a legii, neexistând motive de reformare, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., moştenitor al defunctei F., D., I., E., moştenitor al defunctei F., C., moştenitor al defunctei F., H., B., moştenitor al defunctei F., G., moştenitoare a defunctei F. împotriva Sentinţei civile nr. 311 din 22 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 mai 2019.

GGC - LM