Suspension of energy pricing regulations: scope of "justified case" and "imminent harm" in preliminary review of administrative acts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 23 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanţii Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Bucureşti şi Municipiul Bucureşti au formulat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, cerere de suspendare a actelor administrative reprezentate de Ordinul nr. 68/2016 privind aprobarea preţului de referinţă şi a preţurilor reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică şi termică în cogenerare, care beneficiază de bonus, publicat în M. Of. nr. 866/31.10.2016 şi Ordinul nr. 78/2016 privind aprobarea valorilor bonusurilor de referinţă pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficienţă şi ale preţurilor de referinţă pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile în anul 2017, publicat în M. Of. nr. 910/11.11.2016, ambele emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei,

Reclamanţii au solicitat suspendarea în tot a Ordinelor ANRE nr. 68/2016 şi nr. 78/2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare împotriva acestor acte administrative ce face obiectul Dosarului nr. x/2016, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cereri.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1497 din 25 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocate de pârâtă, ca neîntemeiate; a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor ANRE nr. 68/2016 şi nr. 78/2016, formulată de către reclamanţii Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Bucureşti, prin Administrator Judiciar A. şi Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 1497 din 25 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Bucureşti, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, reclamantul Municipiul Bucureşti a arătat în esenţă următoarele:

Prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii - motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., ca include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, altele decât cele prevăzute la pct. 1 - 4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Aceasta este raţiunea pentru care autorul afirmă că o casare a hotărârii judecătoreşti pentru acest motiv (art. 304 pct. 5 C. proc. civ.) se poate obţine pentru varii neregularităţi procedurale cum ar fi nesocotirea principiului oralităţii, al contradictorialităţii, al publicităţii, nesemnarea cererii de chemare în judecată, etc.

Prima instanţă nu a analizat motivele invocate în susţinerea cazului bine justificat şi pagubei iminente. Instanţa nu a arătat raţiunea pentru care i s-a format convingerea că nu ar exista un caz bine justificat în condiţiile în care nici nu a analizat argumentele invocate, fiind încălcate, de asemenea, prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., a căror nerespectare este sancţionată cu nulitatea.

Instanţa a încălcat, de asemenea, două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil.

Hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază şi cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii [motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.]

Instanţa nu a prezentat motivele de fapt şi de drept pentru care a considerat că motivele invocate nu ar produce o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Ordinelor, ci ar fi motive a căror examinare nu poate fi realizată pe calea suspendării executării actului administrativ deoarece ar prejudicia fondul, de vreme ce presupun o analiză aprofundată a împrejurărilor şi nu doar o evaluare a aparenţei.

Deşi motivele invocate de reclamanţi prin cererea de suspendare atât în dovedirea cazului bine justificat, cât şi a pagubei iminente au fost extrem de detaliate şi argumentate, considerentele instanţei pe fondul cauzei s-au rezumat la concluzia că analiza acestora nu ar putea fi realizată pe calea cererii de suspendare întrucât ar echivala cu o antepronunţare.

Instanţa era datoare să analizeze în conformitate cu prevederile legale, pe care de altfel le menţionează în cuprinsul hotărârii (p. 16) motivele invocate de reclamanţi din perspectiva aparenţei de nelegalitate a actelor administrative, fără antamarea fondului cauzei. Nu i s-a solicitat prin cererea de suspendare să facă o analiză specifică acţiunii în anulare împotriva actelor administrative. Astfel, instanţa trebuia să facă o analiză sumară a motivelor invocare în conformitate cu analiza specifică unei cereri de suspendare, iar nu să conchidă că motivele nu pot fi analizate.

Instanţa afirmă fără niciun fel de menţiune că în analiza condiţiei cazului bine justificat nu trebuie să analizeze criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de suspendare şi că nu poate analiza motivele invocate prin cerere şi a apreciat că nu putea analiza motivele invocate întrucât ar prejudeca fondul, dar că pot fi examinate motivele ce nu implică o analiză aprofundată a împrejurărilor de fapt şi de drept.

Cu toate acestea, instanţa nu a analizat deloc motivele invocate, referindu-se doar la critica cu privire la nemotivarea actelor administrative.

În aceste condiţii, motivele reţinute sunt atât contradictorii, cât şi străine de natura cauzei, respectiv de natura cererii de suspendare şi de analiza pe care instanţa trebuie să o efectueze.

Hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii - motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 15, art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat.

Astfel, prima instanţă a apreciat în mod greşit, cu aplicarea greşită a prevederilor legale că analiza motivelor invocate prin cererea de suspendare nu poate fi realizată pe calea suspendării executării actului administrativ deoarece ar prejudicia fondul, de vreme ce presupun o analiză aprofundată a împrejurărilor şi nu doar o evaluare a aparenţei. Instanţa s-a referit numai la argumentul referitor la nemotivarea actului, iar în ceea ce priveşte toate celelalte motive nu a procedat la analiza acestora, considerând că nu pot fi analizate.

Instanţa redă definiţia legală a cazului bine justificat de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, reţinând că pentru ca instanţa să se afle în prezenţa unui caz bine justificat este necesar să existe o vădită îndoială serioasă a actului administrativ, sesizabilă la o analiză sumară a acestuia. Totodată, reţine instanţa că este necesar ca îndoiala serioasă să fie constatată la o analiză - prima facie - fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce priveşte nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, întrucât există riscul ca instanţa să fie pusă în situaţia de a se antepronunţa cu privire la legalitatea actului administrativ.

În mod greşit reţine instanţa, că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiţii, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ.

Prima instanţă nu a făcut această analiză, ci s-a rezumat la a aprecia din start că motivele invocate ar presupune o analiză detaliată, ceea ce ar depăşi limitele unei cereri de suspendare.

Reclamanţii au arătat argumentele pentru care se impune anularea actelor administrative atacate, care nu îndeplinesc cerinţele de legalitate şi vatămă în mod grav drepturile şi interesele legitime ale reclamanţilor, precum şi ale întregii populaţii a Municipiului Bucureşti, având în vedere că efectele ordinelor atacate se răsfrâng asupra acestora.

Instanţa s-a referit numai la aspectul referitor la nemotivarea actului administrativ, reţinând cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, aşa cum vom arăta mai jos că prevederile Legii 52/2003 nu ar fi incidente prin raportare la natura aparentă a actelor administrative apreciată de prima instanţă, precum şi că nu sunt create dubii serioase privind legalitatea actelor.

Cu privire la celelalte argumente din cuprinsul cererii de suspendare, dintre care instanţa doar enumera motivele de la pct. II.2. - II.6. şi II.8 din cererea de suspendare (în ceea ce priveşte motivele de la pct. II.7 şi II.9. instanţa nici măcar nu le enumera), instanţa reţine pur şi simplu că sunt în mod evident critici ce presupun o analiză profundă şi amănunţită, însă trebuia şi putea să analizele motivele invocate exclusiv din perspectiva aparenţei de nelegalitate, oricare dintre acestea fiind de natură a conduce la reţinerea incidenţei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte argumentele noastre referitoare la nemotivarea actului administrativ, instanţa, cu aplicarea greşită a principiului motivării actului administrativ şi a prevederilor legale, nu a reţinut aparenţa de nelegalitate a actelor administrative atacate şi a conferit acestora calificarea aparentă de acte administrative cu caracter individual, apreciind că nu ar fi incidente în cauză dispoziţiile Legii nr. 52/2003.

Instanţa trebuia să analizeze aparenţa de nelegalitate a actelor administrative din perspectiva criticii invocate, iar nu să efectueze aprecieri subiective cu privire la calificarea actelor atacate, aspecte ce nu ţin de analiza sumară a instanţei în cadrul cererii de suspendare şi care, nici nu au fost puse în discuţia părţilor.

Însăşi autoritatea de reglementare a susţinut caracterul normativ al ordinelor ce fac obiectul prezentei cauze. Astfel, în cuprinsul referatelor de aprobare se indică în mod expres caracterul normativ al actelor administrative atacate şi incidenţa prevederilor Legii nr. 24/2000.

Efectele juridice de interes general şi, implicit, caracterul normativ ale Ordinelor nr. 68/2016 şi nr. 78/2016 rezulta chiar din preambulul celor două acte, în care se indică drept temei al emiterii Ordinelor prevederile art. 5 alin. (5) al O.U.G. nr. 33/2007 potrivit cărora: (5) în exercitarea atribuţiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. De altfel, acest aspect este confirmat chiar de către ANRE în apărările sale, unde se arată că Ordinele au fost emise în baza prevederilor art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007.

Cu aplicarea greşită a prevederilor legale şi a noţiunii de act administrativ individual şi normativ, prima instanţă a apreciat că actele apar ca fiind individuale, iar dispoziţiile Legii nr. 52/2003 nu ar fi aplicabile. Instanţa nu a analizat argumentele recurentei cu privire la acest aspect prin care a combătut afirmaţiile neîntemeiate ale ANRE şi nu a arătat de ce le înlătură.

Analiza motivării actului administrativ în prezenta cauză, trebuia şi putea fi făcută din perspectiva argumentelor invocate, pe baza unei cercetări sumare, fără a fi necesară în cadrul cererii de suspendare o analiză în detaliu aşa cum a apreciat prima instanţă.

Simpla existenţă a unui referat de aprobare care nu cuprinde în concret motivarea emiterii actului, prezentat Comitetului de Reglementare nu echivalează cu motivarea efectivă a actului administrativ, la fel cum simpla indicare în preambulul actului administrativ a prevederilor legale în temeiul cărora se pretinde că actul ar fi fost adoptat nu este de natură a îndeplini această cerinţă.

Ordinele nu conţin o motivare concretă a măsurii dispuse. Dincolo de indicarea temeiurilor de drept ce au determinat adoptarea Ordinelor, emitentul era ţinut să aplice în mod concret aceste norme şi să arate din punct de vedere faptic raţionamentul pentru care s-a ajuns la emiterea lor. Altfel spus, dincolo de temeiurile de drept invocate, emitentul Ordinelor contestate era ţinut să motiveze în fapt şi în drept raţionamentul de oportunitate pentru care se impune emiterea Ordinelor şi raţiunea reglementării respective.

În ceea ce priveşte Ordinele atacate, din cuprinsul acestora nu rezultă argumentele concrete pe baza cărora ANRE a stabilit preţurile aprobate pentru anul 2017 la nivelurile respective, care au fost elementele avute în vedere la determinarea preţurilor. Actele administrative nu cuprind explicaţii cu privire la reglementare, nu conţin elemente de temeinicie şi oportunitate a prevederilor din cuprinsul actelor administrative, nu analizează impactul socio-economic, efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător.

Motivarea actului administrativ trebuie să fie una efectivă, iar nu una formală nefiind cunoscute la momentul emiterii actelor administrative motivele care au determinat adoptarea acestora, astfel încât destinatarii acestora şi orice persoană interesată să îşi poată exercita în cunoştinţă de cauză dreptul de a contesta actul administrativ.

În ceea ce priveşte restul motivelor în vederea dovedirii cazului bine justificat, prima instanţă nu face în mod greşit analiza acestora din perspectiva aparentei de nelegalitate, lăsându-le practic nesoluţionate.

Ordinele contestate au fost emise cu încălcarea procedurii prealabile prevăzute de art. 5 şi 6 din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei şi încalcă principiul transparenţei decizionale, fiind emise fără îndeplinirea procedurii de consultare publică prevăzute de O.U.G. nr. 33/2007 şi Legea nr. 52/2003, precum şi cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000.

Totodată, ordinele încalcă principii fundamentale reglementate atât de legislaţia naţională, cât şi de legislaţia europeană, preţurile la energia termică şi bonusul pentru cogenerare stabilite fiind nelegale.

Legea ridică la rang de principii şi obiective atât necesitatea asigurării transparenţei tarifelor şi preţurilor energiei precum şi a costurilor utilizate în stabilirea acestora. Or, aceste principii şi obiective sunt încălcate de către ANRE prin emiterea ordinelor contestate.

Conform art. 35 alin. (4) din Directiva 2009/72/CE din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piaţa internă a energiei electrice şi de abrogare a Directivei 2003/54/CE, referitor la desemnarea şi independenţa autorităţilor de reglementare, statele membre trebuie să garanteze independenţa autorităţilor de reglementare şi se asigure că acestea îşi exercită competenţele în mod imparţial şi transparent.

Din cuprinsul Ordinelor contestate şi după cum am arătat şi mai sus în cuprinsul prezentei cereri de suspendare, acestea nu conţin o motivare concretă (în fapt şi în drept) cu privire la determinarea preţurilor şi a bonusului, lipsind cu desăvârşire raţionamentele pentru care s-a impus necesitatea emiterii acestora în forma respectivă.

În aceste condiţii, nefiind cunoscute nici raţiunile concrete ale adoptării Ordinelor contestate şi nici aspectele reale privind costurile efective care au stat la baza determinării preţurilor în această modalitate, este evident că nu a fost asigurată respectarea principiului transparenţei.

Producerea energiei în cogenerare prezintă tocmai avantajul utilizării unui combustibil pentru producerea a două forme de energie (termică şi electrică) în mod simultan.

Or, preţurile stabilite nu reflectă o repartiţie corectă a costurilor determinate pentru producerea celor două energii rezultate în cogenerare, respectiv energia termică şi energia electrică şi ignoră pur şi simplu faptul că centrala în cogenerare produce în realitate două tipuri de energie în mod simultan prin folosirea aceluiaşi combustibil. Astfel, prin atribuirea tuturor costurilor energiei termice, se ajunge la stabilirea şi acordarea unui bonus nejustificat şi la menţinerea preţului energiei electrice la un preţ nereal.

Referitor la încălcarea dreptului la informare, recurenta arată că preţurile stabilite prin Ordinele contestate încalcă dreptul cetăţenilor la informare. Aceştia nu sunt informaţi în mod corespunzător şi inteligibil cu privire la preţurile de bază ale energiei termice şi electrice la modalitatea de formare şi la structura acestora şi nici asupra bonusului pe care îl plătesc sub forma contribuţiei de cogenerare, autoritatea competentă profitând de lipsa cunoştinţelor de specialitate ale acestora în ceea ce priveşte modalitatea de stabilire a preţurilor.

Având în vedere că reglementarea din cuprinsul Ordinelor contestate se referă la aspecte legate de un serviciu public, care afectează în mod direct cetăţenii, aceştia trebuie să fie informaţi corect şi complet asupra reglementărilor şi actelor care stau la baza costurilor pe care aceştia le achită pentru energia termică.

Cu privire la încălcarea principiului accesibilităţii preţului pentru consumatori, B. este obligată să plătească nişte preţuri ridicate pentru energia termică pe care o cumpără de la C. generate de faptul că toate costurile producerii energiei termice şi electrice în cogenerare sunt puse pe seama energiei termice şi deloc a energiei electrice, iar Municipiul Bucureşti este nevoit să subvenţioneze preţul energiei termice care include şi costurile de producţie ale energiei electrice produse în cogenerare. Consumatorii finali acoperă prin preţul energiei termice pe care îl plătesc şi care este unul inaccesibil nişte costuri lipsite de orice transparenţă.

Încălcarea principiului protejării interesului public - art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004 defineşte interesul legitim public ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. 216. Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

Mai arată recurentul că în acest context se poate afirma chiar că emiterea de către ANRE a ordinelor contestate s-a efectuat prin exces de putere, fiind astfel încălcat inclusiv principiul legalităţii.

Pe de o parte, ANRE are competenţă de reglementare a preţului la energia termică şi electrică produsă în cogenerare cu respectarea unor limite impuse de lege, respectiv în condiţii de transparenţă, accesibilitate a preţurilor, protecţie a consumatorilor şi de respectare a prevederilor legale în materie. Aceste limite au fost depăşite de ANRE prin aprobarea preţurilor potrivit ordinelor contestate.

Pe de alta parte, prin depăşirea limitelor în cadrul cărora ANRE trebuia să stabilească aceste preţuri, au fost încălcate drepturile legitime ale consumatorilor, respectiv dreptul la informare, dreptul de a beneficia de preţuri accesibile şi transparente atât la energia termică, cât şi la energia electrică.

Piaţa energiei electrice este reglementată tocmai în scopul protejării consumatorilor astfel încât ANRE, în calitatea sa de autoritate de reglementare în conformitate cu Legea nr. 325/2006, are rolul de armonizare a pieţei şi de urmărire a atingerii acestui scop, prin luarea tuturor măsurilor care se impun în conformitate cu competenţele care îi sunt atribuite prin lege. Astfel, raţiunea pentru care legiuitorul permite existenţa unei astfel de pieţe reglementate este, aşa cum reiese din expunerea de motive prezentată mai sus, tocmai protejarea consumatorilor în contextul unei situaţii tehnico-economice instabile.

ANRE are obligaţia legală să stabilească preţul din perspectiva SACET şi cu observarea şi aplicarea principiilor şi metodologiilor de protecţie a consumatorului final.

Ordinele contestate au ca efect impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre B. şi C.

Prin emiterea ordinelor contestate cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare şi stabilirea unor preţuri nejustificate şi care încalcă principiile prevăzute de lege, preţuri care vor fi impuse în relaţia contractuală dintre B. şi C., ANRE a creat în fapt o poziţie de inferioritate a B. faţă de C., acesta neavând posibilitatea să negocieze alte preţuri.

Ordinele contestate încalcă prevederile legale care interzic subvenţia încrucişată. Existenţa unei subvenţii încrucişate între energia electrica şi energia termică;

Preţul energiei termice produse în cogenerare, stabilit de ANRE ascunde o subvenţie încrucişată între energia electrică şi energia termică, interzisă de legislaţia în vigoare, care este determinată tocmai de mecanismele de calcul al preţurilor pentru energia termică şi electrică produsă în cogenerare, prin care se transferă toate costurile de producţie a energiilor în cogenerare numai în sarcina energiei termice. Aceste mecanisme au stat şi la baza preţurilor aprobate prin ordinele contestate.

Combustibilul în centrala de cogenerare nu este utilizat numai pentru producerea energiei termice, aşa cum este în cazul centralei care produce separat numai energie termică. Or, în condiţiile de preţ al energiei termice stabilit de ANRE, costurile pentru producerea energiei electrice în cogenerare sunt transferate exclusiv şi artificial pe seama energiei termice.

Practic, preţul energiei electrice produse în cogenerare este susţinut în prezent de preţul energiei termice produse de aceeaşi centrală, prin alocarea artificială către energia termică, a tuturor costurilor de producere ale celor două tipuri de energie.

Astfel, preţurile aprobate prin ordinele contestate sunt, de asemenea, nelegale, toate costurile producţiei fiind transferate artificial pe seama energiei termice.

Modalitatea de distribuire a costurilor între cele doua forme de energie produse în cogenerare avantajează în mod nelegal şi netemeinic energia electrică. Nelegalitatea preţului şi bonusului aprobate. Acordarea de ajutor de stat indirect.

În vederea stabilirii, pe de o parte, a preţurilor energiei termice produse în cogenerare, iar pe de altă parte a preţurilor energiei electrice produse în cogenerare, trebuie avute în vedere costurile efective suportate de producător pentru producerea fiecărui tip de energie. Astfel, preţurile nu se pot stabili în mod arbitrar de către autoritatea competentă, ci trebuie să reflecte costurile reale ale producerii celor două tipuri de energie.

Nu se pot stabili preţuri ale energiei termice şi electrice într-o modalitate abstractă sau predefinită, fără a avea în vedere cât anume s-a consumat efectiv pentru producerea acelei energii. Niciuna dintre energii nu poate prelua în preţul său costurile de producţie ale celeilalte.

Or, mecanismele de calcul al preţurilor energiei termice şi electrice în cogenerare care stau la baza preţurilor aprobate prin ordinele contestate nu sunt în concordanţă cu costurile efective de producţie ale acestor energii în cogenerare.

Ordinele contestate au fost emise cu încălcarea cadrului legat aplicabil pentru stabilirea/ajustarea preţului energiei termice şi a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficienţă în România.

ANRE şi-a încălcat rolul de autoritate de reglementare echidistantă, iar prin măsurile luate a înclinat în mod decisiv şi părtinitor balanţa către producătorii de energie în cogenerare în detrimentul celorlalţi operatori din cadrul unui SACET, respectiv distribuitorii şi transportatorii de energie termică, afectând în mod arbitrar şi nelegal consumatorii finali.

Nici contextul economic nici cadrul legal de aplicare a anumitor măsuri economice (ajustarea preţurilor, schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficienţă în România) nu justifică preţurile şi bonusul aprobate.

Prin adoptarea ordinelor contestate, ANRE şi-a încălcat rolul de autoritate de reglementare echidistantă, având obligaţia legala să stabilească preţul din perspectiva SACET şi cu observarea şi aplicarea principii/or şi metodologiilor de protecţie a consumatorului final.

Bonusul prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficienţă în România acordat C. nu a fost justificat.

Pentru a se acoperi această diferenţă dintre costul producerii energiei în cogenerare de înaltă eficienţă şi preţul de vânzare al acesteia, încurajând astfel investiţiile în acest domeniu, s-a adoptat o schemă de sprijin de tip bonus în baza căreia producătorii de energie electrică şi termică în cogenerare, care înaintează către ANRE o solicitare în acest sens, primesc lunar, pentru fiecare unitate de energie electrică (exprimată în MWh), produsă în cogenerare de înaltă eficienţă, livrată în reţelele electrice ale Sistemului Electric Naţional şi vândută pe piaţa concurenţială de energie electrică şi/sau prin contracte reglementate, o sumă de bani numită "bonus".

Prin analizele efectuate de ANRE în vederea stabilirii şi ajustării preţurilor pentru energia electrică şi termică produsă şi livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficienţă trebuie să se promoveze obiectivele stabilite de Uniunea Europeană într-un mod eficient, sustenabil şi compatibil cu interesul public naţional, fără a se ajunge în situaţia în care aceste contribuţii să constituie o povară financiară pentru consumatorii de energie electrică şi termică, povară ale cărei efecte negative să le depăşească pe cele pozitive.

Prin urmare, bonusul acordat pentru producerea de energie în cogenerare de înaltă eficienţă, conform legii nu poate influenţa preţul la energia termică sau electrică vândută de C.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, cu încălcarea şi aplicarea greşita a prevederilor art. 15, raportat la art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa a apreciat că această condiţie nu este îndeplinită.

Instanţa nu a avut în vedere argumentele reclamanţilor, rezumându-se la a aprecia că nu ar fi fost administrate probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actele ar fi anulate, astfel încât a apreciat cu aplicarea greşită a prevederilor art. 15 raportat la art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 că această condiţie nu ar fi îndeplinită.

Consecinţele pe care ordinele contestate le produc sunt deosebit de grave, atât pentru B. şi Municipiul Bucureşti, cât şi pentru populaţia Municipiului Bucureşti. Ordinele contestate care stau la baza preţurilor reglementate ale energiei termice, preţuri pe care B. este nevoit să le achite şi pe care Municipiul Bucureşti este nevoit să le subvenţioneze creează prejudicii materiale atât în patrimoniul B., cât şi în patrimoniul bugetului public al Municipiului Bucureşti.

Ordinele contestate afectează în mod grav continuitatea serviciului public de alimentare cu energie termică a Municipiului Bucureşti, existând riscul iminent de sistare a asigurării de către B. a serviciului public de alimentare cu energie termică şi apă caldă, astfel că preţurile nelegale stabilite de ANRE au contribuit deja la intrarea în insolvenţă a B. în acest context, riscul perturbării grave a serviciului public de alimentare cu energie termică şi apă caldă este unul iminent.

B. a fost în imposibilitate de a efectua în perioada verii reparaţiile şi reviziile reţelelor de distribuţie care erau absolut necesare astfel încât B. să poată asigura serviciul public în perioada iernii în mod continuu, în condiţii de calitate şi la parametri corespunzători de confort. în aceste condiţii, sunt afectate în mod grav drepturile şi interesele populaţiei Municipiului Bucureşti.

În acest context, majorările de preţ în baza unor mecanisme nelegale de calcul al preţurilor energiei termice şi electrice produse în cogenerare creează riscul sistării serviciului public de alimentare cu energie termică a populaţiei în Municipiul Bucureşti.

Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare la cererea de recurs, solicitând respingerea acesteia ca nefondată şi reiterând apărările invocate la instanţa de fond.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

În cauza de faţă se constată că hotărârea primei instanţe este motivată atât în fapt cât şi în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat de recurentă este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi are în vedere situaţia în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă, aceste motive nu sunt incidente prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale.

Astfel, critica recurentei se referă la interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sub aspectul condiţiilor ce se cer a fi îndeplinite pentru suspendarea actului administrativ: cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.

Aceste dispoziţii reglementează un caz de suspendare la cerere, dispusă de instanţa de judecată, pe parcursul etapei procedurii prealabile (recursul graţios sau recursul ierarhic).

Suspendarea actelor administrative reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Înalta Curte reţine că în mod corect a apreciat instanţa de fond că reclamantul nu a dovedit elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului a cărui suspendare se cere.

Referitor la nemotivarea actelor administrative şi la nerespectarea procedurii de consultare publică

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză corectă a acestui motiv de suspendare, considerând că nu răstoarnă prezumţia de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Astfel, referatele de aprobare cuprind toate motivele care au fost avute în vedere de autoritatea de reglementare la stabilirea preţurilor de referinţă şi preţurilor reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică şi termică în cogenerare, care beneficiază de bonus şi respectiv la stabilirea valorii bonusurilor de referinţă pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficienţă şi preţuirilor de referinţă pentru energia termică produsă în cogenerare.

Or, câtă vreme există detaliate elementele de cost şi celelalte elemente, contextul şi cadrul european de reglementare, cadrul naţional de reglementare, motivarea scopului ordinului, impactul socio-economic al proiectului de ordin, impactul financiar, efectele legislaţiei în vigoare, consultările efectuate, transparenţa decizională la nivel de aparenţă, actele administrative sunt motivate corespunzător.

Referitor la metoda de calcul şi argumentele concrete cuprinse în referatele de aprobare care fundamentează stabilirea preţurilor la energie termică şi electrică şi a bonusului, acestea sunt date tehnice, mecanismele de calcul nu pot fi apreciate fără a se antama fondul.

Referitor la încălcarea procedurii prealabile prevăzută de art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007 - se reţine că nu poate fi apreciată neîndeplinită această procedură, la nivel de aparenţă, din cuprinsul referatelor de aprobare rezultă că proiectele de decizie au fost supuse dezbaterii Consiliului Consultativ al ANRE în şedinţa din 25 octombrie 2016 şi nu au fost observaţii.

Înalta Curte reţine că nu s-a încălcat principiul transparenţei invocat de recurentă în Ordinele ANRE nr. 68/2016 şi nr. 78/2010 şi s-a aplicat formula de calcul, metodologia care a fost aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015, cu consultarea prealabilă a Consiliului consultativ şi a fost publicată în Monitorul Oficial al României.

Încălcarea principiului accesibilităţii preţului pentru consumatori; încălcarea dreptului la informare, nu pot fi reţinute ca un caz bine justificat, dat fiind că Metodologia Ordinului ANRE nr. 15/2015 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, iar recurentul-reclamant nu a făcut dovada la această analiză de preantamare a fondului a contestării preţurilor de referinţă de către consumatori, mai mult, reclamanta B. nu a formulat cerere de recurs, iar scăderea nejustificată a preţurilor energiei termice şi pierderile mari din sistemul de transport şi distribuţie vizează la prima aparenţă o gestiune posibil defectuoasă a activităţii reclamantelor şi apoi efecte asupra consumatorilor.

Pentru aceleaşi considerente nici principiul protejării interesului public nu este dovedit ca fiind un caz bine justificat - în sensul art. 2 lit. ţ) din Legea nr. 554/2004, fiind necesară o analiză tehnică pe fondul cauzei.

Motivele privind impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre B. şi C., încălcarea prevederilor care interzic subvenţia încrucişate, încălcarea cadrului legal aplicabil pentru stabilirea, ajustarea preţului energiei termice şi electrice şi a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficienţă în România, reprezintă motive de nelegalitate şi nu un caz bine justificat, instanţa de fond apreciind corect că este necesară p amplă analiză pe fond a acestora.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. - nu poate fi reţinut întrucât nu s-a dovedit prin prisma art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 o nerespectare a principiilor dreptului la apărare şi dreptului la un proces echitabil, criticile arătate de recurentă în acest context se circumscriu de fapt prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în realitate recurentul fiind nemulţumit de modul în care instanţă de fond a interpretat prevederile art. 14 şi 15 şi limitele de apreciere ale indiciilor de aparenţă de nelegalitate, care sunt lăsate de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutul său.

Referitor la condiţia nerespectării prejudiciului/pagubei iminente

Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant nu a făcut dovada acestei condiţii, aşa cum corect a apreciat şi instanţa de fond.

De subliniat este şi împrejurarea că prin ordinele contestate au fost stabilite preţuri reglementate pentru energia termică şi bonusuri pentru toţi producătorii de energie termică şi electrică din întreaga ţară.

Recurentul-reclamant invocă intrarea în insolvenţă a reclamantei B., însă acest fapt s-a petrecut în 2014 - 2015, iar ordinele atacate sunt emise în anul 2016.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Bucureşti împotriva Sentinţei civile nr. 1497 din 25 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.

GGC - CP