Suspension of EU financial correction notices: imminent public interest damage and preliminary annulment outweighing procurement violation claims

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosar nr. x/2017, odată cu acţiunea pe fond, reclamanta Gospodărie Comunală SA Sfântu Gheorghe a solicitat suspendarea executării următoarelor acte administrative emise de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu: Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 27 iulie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta Gospodărie Comunală SA Sfântu Gheorghe, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Fondurilor Europene), şi în consecinţă s-a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

S-a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii.

Un prim motiv de nelegalitate îl reprezintă încălcarea obligaţiei de motivare a hotărârii judecătoreşti, în sensul că instanţa, nu a făcut o analiză a apărărilor pe aspectul existenţei prejudiciului în prezenta cauză, ci a luat în considerare, în exclusivitate, motivele susţinute de intimata-reclamantă pe acest aspect.

Consideră recurenta că s-a demonstrat cu prisosinţă, contrar aprecierilor instanţei de fond, existenţa în cauză a unui prejudiciu cert care prejudiciază bugetul UE şi bugetul de stat, însă instanţa de fond nu a prezentat absolut nici un motiv pentru care nu s-a pronunţat asupra apărărilor formulate, ceea ce face încheierea de şedinţă din data de 27 iulie 2017 pasibilă de casare, pentru motivul prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În strânsă legătură cu acest motiv, a fost susţinut şi cazul de casare prevăzut de pct. 5 al aceluiaşi articol, în ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor art. 425 din C. proc. civ., cu privire la menţiunile obligatorii ale hotărârii şi anume, considerentele.

Totodată, s-a arătat că încheierea de şedinţa din data de 27 iulie 2017 a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, făcând astfel hotărârea judecătorească pasibilă de casare şi pentru motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, sub aspectul existenţei în cauză a unui prejudiciu, s-a învederat instanţei de fond faptul ca, deşi la data de 22.02.2015 Curtea Constituţională a României a emis Decizia 66/2015, prin intermediul căreia au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, în cauză se impune a se reţine concluziile Hotărârii Curţii Europene de Justiţie (Camera a cincea) din data de 26.05.2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14.

A fost criticată soluţia primei instanţe prin care s-a constatat inexistenţa unui prejudiciu în bugetul Uniunii Europene.

A fost invocată şi natura de excepţie a măsurii suspendării, astfel cum este aceasta recunoscută de practica secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reliefată prin Deciziile nr. 1002/2012 şi 442/2013.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, s-a considerat că prin hotărârea atacata în mod greşit s-a reţinut că ar fi îndeplinită condiţia, în lipsa unui probatoriu concludent şi pertinent, instanţa de fond neindicând, în concret, care sunt dovezile pe care se fundamentează aceste aprecieri, cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, fără a motiva neluarea în considerare a apărărilor formulate şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

A precizat recurenta că referirea Curţii de Apel Braşov la cuantumul creanţei bugetare nu este suficientă pentru a demonstra existenţa condiţiei pagubei iminente, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi executarea actului administrativ atacat.

Faţă considerentelor expuse mai sus, s-a solicitat să se constate neîndeplinirea cumulativă a condiţiilor imperativ cerute de legislaţia în vigoare pentru admiterea cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate, admiterea recursului formulat pentru motivele prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ. şi, casând încheierea şedinţă din data de 27 iulie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Braşov în Dosarul nr. x/2017, să se respingă ca nefondată cererea de suspendare a executării Notei de constatare a neregulilor.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele x de către intimata Gospodărie Comunală SA s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca legală şi temeinică.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la motivele de recurs, la apărările formulate de către intimată prin întâmpinare şi la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 pct. 5,6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele în continuare arătate.

6.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, prin Notele de constatare a căror suspendare a executării se solicită, Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu a constatat, în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 coroborat cu art. 2 alin. (4), art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 şi art. 23, art. 25 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, săvârşirea de către reclamanta Gospodărie Comunală S.A. Sfântu Gheorghe de nereguli constând în divizarea artificială în 5 contracte de lucrări cu acelaşi obiectiv principal cu scopul de a evita aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice.

Împotriva Notelor de constatare reclamanta a formulat contestaţii, care au fost soluţionate prin respingere de către Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu.

În drept, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., constată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că motivele invocate, care vizează absenţa considerentelor şi a argumentelor prin care au fost respinse apărările pârâtei, nu se circumscriu acestui caz, ci se încadrează în pct. 6 al aceluiaşi articol.

Referitor la nemotivarea sentinţei, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine particularitatea obiectului cauzei, în condiţiile în care în cadrul unei cereri de suspendare a executării actului administrativ judecătorul nu poate prejudeca fondul.

Constată Înalta Curte că încheierea atacată satisface exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., instanţa explicând soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Analizând sentinţa atacată prin perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de recurs reţine că judecătorul fondului s-a pronunţat exclusiv prin prisma dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, apreciind că există atât elemente care să constituie "cazul bine justificat" cât şi dovezi privind producerea unui prejudiciu iminent în ceea ce priveşte activitatea societăţii reclamante

Analizând hotărârea atacată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că actele administrate în cauză oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi fac verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării.

Înalta Curte constată că întotdeauna cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Cu privire la prima condiţie legală - existenţa unui caz bine justificat - reţine Înalta Curte, în acord cu hotărârea primei instanţe, că în cauză există o "îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ" în măsura în care la o verificare sumară a notelor de nereguli rezultă că, cel puţin din punctul de vedere al amplasamentului lucrărilor, nu rezultă că acestea ar face parte dintr-un tot unitar, fiind vorba despre localităţi diferite pe o arie geografică extinsă.

Desigur, rămâne ca instanţa învestită cu fondul cauzei să aprecieze dacă prin reducerea valorii contractelor, astfel încât acestea să se situeze sub pragul necesar publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, s-a produs sau nu un prejudiciu în bugetul Uniunii Europene, sau dacă această divizare a fost justificată de natura lucrărilor.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentinţa civilă nr. 176/14.11.2017, Curtea de Apel Braşov a dispus anularea notelor de constatare a căror suspendare se solicită.

Această sentinţă constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Astfel soluţia pronunţată de instanţa de fond conduce la răsturnarea prezumţiei de legalitate a actelor administrative, ducând la concluzia întrunirii cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte cerinţa pagubei iminente, se impune a fi subliniat faptul că iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Aşadar, aprecierea instanţei de fond, în sensul că sumele mari reprezentate de corecţiile financiare stabilite, suportate din bugetul reclamantei ar duce la o blocare a activităţii acesteia, activitate care este de un vădit interes public şi cu un impact serios inclusiv asupra sănătăţii publice, reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a din C. proc. civ., constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva încheierii din 27 iulie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2019.

GGC - OB