Recovery of EU rural development funds for artificially divided agricultural projects; application of artificial conditions doctrine under Regulation 65/2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.11.2015, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea Deciziei nr. 31644 din 25.08.2015, emisă de către pârâta AFIR, prin care a fost respinsa contestaţia formulată de reclamantă şi înregistrată la AFIR sub nr. x/03.08.2015;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat la AFIR sub nr. x din data de 21.07.2015, privind proiectul "Achiziţii utilaje agricole pentru prestări servicii Jud Olt com. Icoana, sat Floru" ce face obiectul Contractului de finanţare nr. x/15.07.2010, beneficiar A. S.R.L., precum şi anularea actelor care au stat la baza acestuia, cu consecinţa stingerii creanţei în cuantum de 839.430,40 RON şi a penalităţilor de întârziere.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1262 din 13 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie solicitând admiterea căii de atac, casarea în tot a hotărârii atacate, şi, în urma rejudecării litigiului în fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată cu consecinţa anulării Deciziei nr. 31644 din 25.08.2015, emisa de către intimata parata AFIR, Procesului-verbal de Constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat la AFIR sub nr. x din data de 21.07.2015, privind proiectul "Achiziţii utilaje agricole pentru prestări servicii Jud Olt com. Icoana, sat Floru", ce face obiectul Contractului de finanţare nr. x/15.07.2010, precum şi a actelor care au stat la baza emiterii acestuia, cu consecinţa stingerii creanţei în cuantum de 839.430,40 RON şi a penalităţilor de întârziere.

Criticile formulate împotriva sentinţei au vizat aplicarea greşită a normelor de drept material (motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, teza a doua. C. proc. civ.), respectiv a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011, astfel cum a fost acesta interpretat de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin Decizia pronunţată în cauza Slancheva sila EOOD nr. C 434/12 şi de Comisia Europeană; încălcarea normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, teza întâi, din C. proc. civ.), respectiv a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a principiilor comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi a prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul 65/2011; încălcarea normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, teza întâi din C. proc. civ.), respectiv a prevederilor art. 969 din vechiul C. civ.

Cu privire la aplicarea greşită a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011, s-a susţinut că proiectul este autonom, respecta obiectivele Schemei de ajutor şi nu s-a urmărit obţinerea unui avantaj care să contravină obiectivelor schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR).

Astfel s-a susţinut prin motivele de recurs că intimata parata AFIR nu a dovedit, în niciun mod, ca dl. B. ar coordona activitatea societăţii sau ar exercita, direct sau indirect, vreo formă de control, în condiţiile în care acesta nu deţine nicio funcţie în cadrul A. S.R.L., şi nu a acţionat, în nicio împrejurare, ca reprezentant legal sau convenţional al subscrisei.

S-a susţinut că utilajele achiziţionate de subscrisa prin proiect nu au servit exclusiv intereselor financiare ale societăţilor în care dl. B. este asociat, ci au servit exclusiv intereselor financiare ale recurentei, fiind prestate servicii şi în favoarea altor beneficiari, iar pentru toate serviciile prestate, s-a încasat contravaloarea acestora, la preţul pieţei.

Totodată, s-a arătat că dl. C. nu este nepotul dlui B. în condiţiile în care indicatorul de frauda menţionat în Nota Directoare se refera la "legături de rudenie sau afinitate" în asociaţi.

A susţinut recurenta că împrejurarea ca dl. B. a asigurat, printr-un Contract de comodat, spaţiul necesar pentru implementarea proiectului subscrisei nu reprezintă o dovada ca acesta este adevăratul beneficiar al finanţării, aşa cum, în mod greşit, a reţinut instanţa de fond; în realitate, dl. B. are în proprietate mai multe suprafeţe de teren în satul Floru.

De asemenea, s-a precizată că legăturile de afaceri pe care recurenta le are cu cele trei societăţi reţinute în cauză nu sunt exclusive şi nici cvasiexclusive, în condiţiile în care, în afara acestor trei beneficiari, societatea a prestat servicii şi în favoarea altor beneficiari, că exista dovezi ale fluxului de numerar pentru plata facturilor.

Apreciază recurenta că nu a fost probată existenţa nu exista elementului obiectiv constând în crearea de condiţii artificiale pentru obţinerea plăţilor, întrucât proiectul subscrisei este autonom şi respecta obiectivele schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurala şi nici cel subiectiv al urmăririi, în exclusivitate, a obţinerii unui avantaj care să contravină obiectivelor schemei de ajutor, fiind invocată decizia în cauza Slancheva sila EOOD.

În concluzie, s-a arătat că recurenta a prestat servicii în mediul rural, în beneficiul populaţiei rurale din raza comunei Icoana, judeţul Olt - prin activitatea sa fiind, aşadar, atins obiectivul general al măsurii 312 şi a creat şi a reuşit să menţină, într-o perioada economica deosebit de grea, un număr important de locuri de muncă în mediul rural, respectiv 8 locuri de muncă.

Cu privire la motivul de recurs constând în încălcarea normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, teza întâi din C. proc. civ.), respectiv a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a principiilor comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi a prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul 65/2011, s-a învederat că instanţa de fond nu a analizat argumentele privind invocarea de către AFIR a propriei culpe în sancţionarea întreprinderi şi încălcarea, prin actele administrative atacate, a principiilor comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi a prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul 65/2011.

În condiţiile în care însăşi AFIR şi-a încălcat obligaţia legala de a verifica îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, înainte de a efectua plăti către recurentă, constatarea de către aceeaşi autoritate a existenţei unor condiţii artificiale, la peste cinci ani de la încheierea contractului de finanţare, echivalează cu invocarea propriei turpitudini (culpe juridice), sens în care măsura aplicată de AFIR, constând în rezilierea Contractului de finanţare şi recuperarea integrala a ajutorului nerambursabil, întruneşte elementele unei exercitări abuzive a dreptului de apreciere, constituind un exces de putere publică.

Au fost invocate şi dispoziţiile art. art. 5 alin. (3) din Regulamentul 65/2011, potrivit cărora obligaţia de rambursare nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorităţii competente şi atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil.

Referitor la motivul de recurs constând în încălcarea normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8. teza întâi din C. proc. civ.), respectiv a prevederilor art. 969 din vechiul C. civ. (în vigoare la data încheierii Contractului de finanţare) s-a învederat că prin sentinţa recurată, instanţa de fond a încălcat, în mod flagrant, principiul forţei obligatorii a Contractului, în condiţiile în care neregula constând în crearea unui avantaj nejustificat este definită în Contractul de finanţare, iar în cazul săvârşirii de către beneficiar a acestei nereguli, rezilierea Contractului se face în condiţiile prevăzute de art. 8.3 din Contract.

Astfel, avantajul nejustificat de care vorbeşte art. 3 alin. (1) din Prevederile Generale, trebuie interpretat exclusiv în limitele stabilite prin Contractul de finanţare, neputând fi vorba de orice chestiune subiectivă care ar putea fi considerată un avantaj, şi încă unul nejustificat, ci doar de acele modificări substanţiale ale proiectului.

S-a susţinut că instanţa de fond ar fi trebuit să observe ca rezilierea Contractului de finanţare pe motivul creării unui avantaj nejustificat este subordonată unui termen de 30 de zile în care beneficiarul trebuie să remedieze sau să procedeze la demararea operaţiunilor de remediere, urmând ca, numai după expirarea acestuia, AFIR să procedeze la "recuperarea integrala a contravalorii ajutorului financiar public nerambursabil plătit" - neexistând niciun motiv pentru care procedura prevăzută de art. 8.3 din Contract să nu fie obligatorie şi în cauza de faţă.

Astfel că, validând rezilierea de către intimata parata AFIR a Contractului de finanţare, fără parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 8.3. din Anexa I - Prevederile Generale ale Contractului de Finanţare, s-a arătat că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 969 din vechiul C. civ., conform căruia contractul valabil încheiat are putere de lege între părţile contractante.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea ca nefondat a recursului şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind temeinică şi legală.

A susţinut intimata că în mod corect instanţa de fond a reţinut că sunt prezente elementele pentru conturarea existenţei unor condiţii artificiale, respectiv elementul obiectiv şi elementul subiectiv, raportat la indicatorii externi (mai mulţi beneficiari cu aceeaşi adresă), juridici (companiile îşi asigură reciproc cofinanţarea, angajaţii unora sunt manageri altor companii) şi indicatori contabili (legături de afaceri exclusive între firme).

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 17 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 26 februarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (actualmente Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale), în calitate de autoritate contractanta şi A. S.R.L., în calitate de beneficiar, s-a încheiat Contractul de finanţare nr. x, pentru proiectul "Achiziţii utilaje agricole pentru prestări servicii Jud Olt cam Icoana, sat Floru".

În conformitate cu prevederile Contractului de finanţare, valoarea totală eligibilă a proiectului a fost de maxim 1.223.513 RON, din care suma nerambursabilă plătită de AFIR a fost în cuantum de 839.430,40 RON, iar suma de 359.776,17 RON a fost acoperită, cu titlu de contribuţie proprie la finanţarea proiectului.

În baza suspiciunii de neregulă/suspiciune de fraudă IRD 0.1 nr. 23.045/25.06.2015 aprobată de Directorul General al Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fostă APDRP/SAPARD), s-a procedat la verificarea documentară şi pe teren a proiectului "Achiziţie utilaje agricole pentru prestări servicii judeţul Olt, comuna Icoana, sat Floru".

Verificarea pe teren s-a efectuat în perioada 25.06.2015 - 13.07.2015 şi s-a finalizat cu încheierea Procesului-verbal nr. x din 21.07.2015.

Potrivit Procesului-verbal de constatare, organele de control au constatat existenţa unor acţiuni coordonate între societatea reclamantă S.C. A. S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.A. şi S.C. F. S.R.L., ca urmare a încălcării prevederilor legale şi contractuale.

În urma verificărilor efectuate s-a constatat că investiţia realizată de societatea reclamantă S.C. A. S.R.L., judeţul Olt, respectiv "Achiziţii utilaje agricole pentru prestări servicii jud. Olt, comuna Icoana, sat Floru", Contract nr. finanţare x/51.07.2010, a devenit neeligibilă prin încălcarea prevederilor legale şi contractuale încălcate, prezentate la Cap. 7 din procesul-verbal de constatare.

Prin Decizia nr. 31644/25.08.2015 de soluţionarea contestaţiei societăţii reclamante împotriva Procesului-verbal nr. x/21.07.2015 de constatare a neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare, contestaţia a fost respinsă fiind menţinut debitul stabilit de organele de control în sumă de 839.430,40 RON cu dobânzile şi penalităţile aferente.

În analiza criticilor de nelegalitate ce privesc netemeinicia actului administrativ, instanţa de control judiciar va avea în vedere, pe de o parte obiectivele finanţării, iar pe de altă parte, considerentele hotărârii preliminare pronunţată în data de 12.09.2013 de Curtea Europeană de Justiţie în cauza C-434/12-Slancheva sila EOOD privind crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii de fonduri europene.

În ceea ce priveşte elementul obiectiv:

Proiectul reclamantei se încadrează în Măsura 312 "Sprijin pentru crearea şi dezvoltarea de micro-întreprinderi".

Obiectivul general al proiectului l-a reprezentat dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităţilor non-agricole, în scopul creşterii numărului de locuri de muncă şi a veniturilor adiţionale.

Obiectivele specifice ale proiectului au privit: crearea şi menţinerea locurilor de muncă în spaţial rural; creşterea valorii adăugate în activităţi non-agricole; crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate de către micro-întreprinderi.

Obiectivele sus-menţionate reprezintă totodată obiective ale măsurii 312.

Astfel cum s-a reţinut prin procesul-verbal contestat, beneficiarul a încheiat începând cu anii 2011 - 2014 contracte de prestări servicii cu S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.A., S.C. F. S.R.L.

În acest context, companiile desfăşurând afaceri identice sau complementare nu se poate reţine că a fost îndeplinit obiectivul specific al proiectului, şi totodată al măsurii 312, privind crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală prestate de către micro-întreprindere şi nici obiectivul general, privind dezvoltarea durabilă a economiei rurale.

Atât timp cât majoritatea relaţiilor comerciale ale reclamantei s-au desfăşurat cu aceste societăţi, Înalta Curte constată că nu au fost create sau diversificate serviciile pentru populaţia rurală şi nu s-a adus vreo contribuţie la dezvoltarea economiei rurale.

În ceea ce priveşte elementul subiectiv:

Reclamanta a declarat, la depunerea cererii de finanţare, că este "întreprindere autonomă" iar nu întreprindere parteneră ori legată.

Potrivit art. 44 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, "întreprinderile legate sunt întreprinderile între care există oricare dintre următoarele raporturi: (…). Întreprinderile între care există oricare dintre raporturile descrise mai sus, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acţionează de comun acord, sunt, de asemenea, considerate întreprinderi legate, dacă îşi desfăşoară activitatea sau o parte din activitate pe aceeaşi piaţă relevantă ori pe pieţe adiacente".

Or, reţine Înalta Curte că din totalul veniturilor obţinute din prestări servicii de către S.C. A. S.R.L, cea mai mare parte provine din contractele de prestări servicii încheiate cu S.C. F. S.R.L. (reprezentată de domnul B.), S.C. D. S.R.L. (reprezentată de numita G.), S.C. E. S.A. (asociaţi fiind numitul B. şi numita G.).

În ceea ce priveşte acţionariatul societăţilor, se constată că numita G. reprezentant legal/titular la S.C. D. S.R.L. şi asociat la S.C. E. S.A. este soţia domnului B., reprezentant legal/titular la S.C. F. S.R.L. şi asociat la S.C. E. S.A; iar numitul C. este rudă a numiţilor B. şi G.

În plus, Înalta Curte reţine că numitul B., aceeaşi persoană care a şi încheiat un contract de împrumut cu societatea reclamantă, are drept de semnătură asupra contului bancar al S.C. A. S.R.L.

De asemenea, în dosar există şi alte elemente, în afara celor prezentate, care conduc la concluzia reţinuta de prima instanţa, printre care trebuie menţionat faptul că societăţile au acelaşi amplasament, folosesc aceleaşi utilităţi, deţin hangare comune.

Deşi prin motivele de recurs recurenta-reclamantă a arătat că utilajele sunt parcate pe parcele diferite, că domnul B. nu deţine nicio funcţie în cadrul societăţii, că fiecare societate îşi achită utilităţile, precum şi că dovada prestării serviciilor o reprezintă facturile, care probează fluxul de numerar, pentru stabilirea elementului subiectiv, se impune coroborarea tuturor acestor împrejurări, fiind irelevantă o analiză individuală, precum cea propusă de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată şi motivele de recurs.

Instanţa de control judiciar constată că situaţia de fapt şi juridică reţinută de organul de control nu a fost răsturnată, în sensul că toate aspectele prezentate fac dovada că s-a urmărit divizarea un proiect complex, în mai multe proiecte mai mici, cu încălcarea prevederilor legale naţionale şi comunitare, fapt ce i-a permis unui solicitant să realizeze mai multe proiecte pe aceeaşi măsură - situaţie interzisă prin prevederile art. 3 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 224/2008 care prevede că - un beneficiar poate dispune de un al doilea proiect în cadrul aceleiaşi măsuri de cofinanţare FEADR, doar dacă/cu condiţia ca primul proiect să fi fost finalizat.

Critica privind invocarea propriei culpe, în sensul că o parte dintre împrejurările sus-menţionate erau cunoscute de către pârâtă de la momentul depunerii documentaţiei, este irelevantă, cât timp verificarea efectuată cu ocazia acordării finanţării nu are caracter absolut, pârâta având posibilitatea de a constata eventualele nereguli ulterior.

Pe de altă parte, neîndeplinirea obiectivelor proiectului nu putea fi constatată la momentul evaluării documentaţiei, întrucât, aşa cum s-a arătat, nu există un text de lege care să califice raporturile de rudenie sau celelalte împrejurări de fapt, reţinute în procesul-verbal, analizate separat, ca fiind nereguli, ci doar o analiza coroborată a acestora conduce la concluzia inexistenţei autonomiei funcţionale a societăţii reclamante.

Totodată, ipoteza propusă de recurentă ar exclude chiar întreaga procedură de verificare ex-post reglementată de dispoziţiile art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011

Cât priveşte susţinerea recurentei potrivit căreia rezilierea contractului de finanţare s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 8.3 din Anexa 1, care stipulează în sarcina autorităţii obligaţia de a notifica în termen de 30 de zile pentru remedierea deficienţelor, reţine Înalta Curte inaplicabilitatea textului de lege invocat, în speţă fiind reţinute dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul Comisiei nr. 1975/2006, ale art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei nr. 65/2011 şi ale art. 11 şi 17 din contract, referitoare la constatarea neeligibilităţii proiectului.

Iar conform hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pronunţată în cauza C-271/01 parag. 48, "Statele Membre cărora li s-a acordat asistenţa financiară, pentru a preveni şi pentru a lua măsuri împotriva oricărei neregularităţi, sunt îndreptăţite să revoce total sau parţial asistenţa financiară acordată".

În raport de argumentele prezentate, Înalta Curte va respinge, pe cale de consecinţa, şi critica referitoare la exercitarea cu exces de putere a dreptului de apreciere al autorităţii, prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, măsura corectivă fiind justificată de necesitatea corectei gestionări a fondurilor europene, precum şi a obligaţiei statelor membre de a recupera fondurile pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijenţe (Hotărârea Vereniginc şi alţii, C -383/06-C-385/06).

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în aplicarea prevederilor art. 496 din C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta, urmând a fi menţinută sentinţa primei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Sentinţei nr. 1262 din 13 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2019.

GGC - NN