Hospital Section Head’s Incompatibility with Company Administrator Role: Strict Interpretation Excluding Managerial Function Conflation

Asupra recursurilor de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/29.12.2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate - ANI.

II Sentinţa pronunţată de instanţa de fond

2. Prin Sentinţa nr. 89 din 4 aprilie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Integritate, având ca obiect - anulare raport de evaluare.

III Recursul formulat de reclamantă

3. Împotriva Sentinţei nr. 89 din 4 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate şi admitere cererii de chemare în judecată

4. În motivarea recursului, recurenta a arătat că prima instanţă a interpretat în mod eronat, dispoziţiile legale privind regimul juridic al funcţiilor de administrator şi manager, nu face nicio analiză, din punct de vedere juridic, a regimului juridic a celor două funcţii, mulţumindu-se să analizeze doar din punct de vedere semantic cele două cuvinte; analiza semantică putea fi făcută doar în subsidiar, după analiza din punct de vedere juridic al dispoziţiilor care reglementează înfiinţarea, exercitarea şi atribuţiile celor două funcţii.

5. În contextul în care sentinţa pronunţată nu face trimitere la dispoziţiile legale aplicabile două funcţii, nu motivează de ce nu aplică sau respinge normele de drept material invocate prin acţiune, rezultă că sentinţa este pronunţată cu încălcarea normelor de drept material privind regimul juridic al stării de incompatibilitate.

6. Pârâta apreciază că funcţia de administrator la o societate comercială este identică celei de manager, ceea ce este total eronat, nu orice funcţie ce presupune o decizie reprezintă management, or, funcţia de manager, în lumina dispoziţiilor art. 178, prin raportare la conducerea unei societăţi comerciale, are un regim juridic strict determinat; funcţia de administrator se exercită în baza unui contract de mandat, pe când funcţia de manager se exercită în baza unui contract de management .Cele două contracte se încheie după cum urmează: contractul de administrator se încheie direct între administrator şi societatea comercială, în baza hotărârii Adunării Generale a Acţionarilor/Asociaţilor, contractul de management se încheie între administrator şi persoana care va fi manager, activităţile şi competenţele acestuia fiind limitate.

7. Dispoziţiile legale în materia administrării şi managementului societăţilor comerciale fac o distincţie clară între manageri şi administratori, în Legea nr. 66/1993 a contractului de management nu există niciun dubiu cu privire la regimul juridic diferit. În Clasificarea ocupaţiilor din România, cele două funcţii apar distinct, având coduri specifice. În contextul în care reclamanta nu a avut încheiat un contract de management cu societatea comercială, funcţia de administrator nu poate asimilata cu funcţia de manager.

IV Apărările formulate de intimata pârâtă

8. Intimata pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

9. A prezentat situaţia de fapt, dispoziţiile legale, şi a arătat că în mod judicios instanţa de fond a reţinut faptul că recurentei - reclamante îi sunt aplicabile dispoziţiile legale citate, referitoare la incompatibilităţi, deţinerea simultană a calităţii de şef de secţie şi a celei de administrator al unei societăţi comerciale încălcând norma legală.

10. Cu privire la susţinerile recurentei, consideră că acestea sunt lipsite de temei, întrucât instanţa de fond nu a avut în vedere exclusiv analiza semantică a textelor de lege, ci a aplicat, în mod evident, toate metodele necesare de interpretare a normelor, reţinând, printr-o analiză sistematică şi coroborată a textelor normative, faptul că subzistă o stare de incompatibilitate în sarcina recurentei.

11. Din lecturarea textului art. 180 (178, după renumerotare) şi art. 184 (185, după renumerotare), rezultă că un şef de secţie din cadrul unui spital public nu poate deţine, simultan cu această funcţie, nicio o activitate de manageriat. Textul legal pune în discuţie în mod expres "funcţia sau activitatea de manager", de unde şi instanţa de fond în mod corect a interpretat în sensul în care orice activitate desfăşurată în paralel cu funcţia de conducere din cadrul spitalului, activitate ce presupune atribuţii de conducere, coordonare şi/sau control a unei/unor entităţi poate fi corect asimilată activităţii de manager.

12. De o importanţă primară este analiza semantică a normei, întrucât este esenţial a observa dacă, în situaţia dată, sintagma "activitate de manager" este aplicabilă, acesta fiind şi raţionamentul juridic al instanţei de fond. Managementul presupune desfăşurarea unor activităţi de administrare, conducere şi coordonare a unei entităţi.

13. Conform prevederilor din Legea nr. 31/1990, administratorul unei societăţi comerciale pot face toate operaţiunile cerute pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de societăţii, afară de restricţiile arătate în actul constitutiv. Puterea de administrare a administratorului se concretizează în actele de conservare, de administrare, dispoziţie pe care administratorul este în drept să le îndeplinească, în exercitarea mandatului său. Administrarea este parte integrantă a noţiunii de management, care o include şi cu care se identifică, în mod evident.

14. Calitatea de administrator al unei firme presupune tot o activitate de conducere, atributul conducerii fiind esenţa ambelor funcţii/activităţi. De asemenea, presupune efectuarea tuturor operaţiunilor pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societăţii, în baza mandatului dat de asociaţii reuniţi în adunarea generală, activitate determinantă şi pentru exercitarea unei funcţii de conducere într-o instituţie publică.

15. Cele două prerogative deţinute de reclamantă (funcţie publică de conducere şi funcţie de reprezentant al unei societăţi comerciale) implică exercitarea unor atribuţii de decizie în privinţa bugetului, gestiunii patrimoniului instituţiei şi realizării activităţii pentru care aceasta funcţionează. Ambele calităţi deţinute concomitent de reclamantă presupun un anume exerciţiu de putere, întrucât au ca obiect chiar organizarea şi funcţionarea entităţii (fie ea persoană juridică de drept privat ori public), în aprobarea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al programului de achiziţii publice, a gestiunii resurselor nane, a numărului şi structurii de personal, inclusiv eventuala organizare de concursuri pentru ocuparea de posturi vacante (dacă este cazul, desigur); concluzionând, esenţială este prerogativa de a lua decizii şi de a coordona o sumă de activităţi şi de persoane, cu scopul comun de bună funcţionare, atât în cazul unităţii spitaliceşti, cât şi al societăţii comerciale, într-un cuvânt, de a gestiona, de a manageria.

16. Reţinând, în raport de acestea, că funcţia de medic - şef de secţie a unui spital public este incompatibilă cu orice altă activitate de manager, dar şi că, prin misiunea pe care o are de îndeplinit, administratorul unei societăţi cu răspundere limitată este un veritabil manager, în sensul larg al termenului, consideră că raportul de evaluare contestat este unul legal şi temeinic, la fel şi sentinţa instanţei de fond.

V Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

17. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată următoarele:

18. Prin Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 încheiat de intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, s-a constatat că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. b), coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, având în vedere că, începând cu data de 01.07.2008 şi până la data întocmirii raportului de evaluare, a exercitat concomitent atât funcţia de şef de secţie în cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, cât şi funcţia de administrator al SC B. SRL, în temeiul

19. Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, forma în vigoare la momentul emiterii Raportului de evaluare, ca urmare a republicării din Monitorul Oficial, Partea I nr. 652 din 28 august 2015, art. 178 alin. (1) lit. b) - "(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate;", art. 185 alin. (15) - "(15) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) şi d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.".

20. Instanţa de fond a reţinut că, potrivit Dicţionarului Explicativ al Limbii Române, sensul noţiunii de administrator este acela de "persoană care administrează, care conduce o administraţie sau un serviciu de administraţie; persoană împuternicită de consiliul de administraţie al unei societăţi să conducă societatea", în timp ce sensul noţiunii de manager este acela de "persoană care conduce o entitate economică, îndeplinind, integral sau parţial, funcţiile de previziune şi organizare a activităţii, de coordonare şi antrenare a personalului subordonat şi de control asupra obiectivelor propuse", prin urmare, de esenţa celor două funcţii este atributul de conducere, iar activitatea desfăşurată de administratorul unei societăţi este una de conducere, de efectuare a tuturor operaţiunilor ce se impun pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societăţii, adică aceeaşi cu cea desfăşurată de un manager, astfel că legiuitorul, prin folosirea sintagmei "alte funcţii de manager", a avut în vedere inclusiv situaţia celor care au calitatea de administrator ai unor societăţi comerciale.

21. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", este fondat.

22. Potrivit dispoziţiilor art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile acestei legi.

23. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru prevenirea şi combaterea corupţiei. În condiţiile în care regimul incompatibilităţii reprezintă a restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie, dispoziţiile prin care se reglementează sunt de strictă interpretare şi aplicare.

24. În cauză, situaţia reţinută în raportul de evaluare nu întruneşte elementele situaţiei de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

25. Din dispoziţiile legale reţinute ca fiind incidente, rezultă că şefului de secţie i se aplică situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, funcţia de şef de secţie fiind incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate.

26. Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu prevăd, însă, pentru situaţia de incompatibilitate, calitatea de administrator al unor societăţi comerciale, prevăd exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, iar calitatea de administrator nu este echivalentă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager.

27. Sensul noţiunilor de administrator şi manager este diferit. Deşi de esenţa ambelor funcţii este atributul de conducere, din punct de vedere juridic este necesar a fi avute în vedere cele două noţiuni în contextul actelor normative în care se regăsesc şi la care se raportează, cu aplicarea art. 37 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni. (2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie.".

28. În cadrul Legii nr. 95/2006, noţiunea de manager este prevăzută distinct, cu privire la conducerea serviciilor de ambulanţă, conducerea spitalului public, care se realizează de un manager, acesta încheie un contract de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuţi indicatorii de performanţă a activităţii şi atribuţiile managerului.

29. În ceea ce priveşte şeful de secţie, potrivit art. 185 şi urm. din Legea nr. 95/2006, funcţia se ocupă prin concurs sau examen, după caz, în condiţiile legii, organizat conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii, are ca atribuţii îndrumarea şi realizarea activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective, precum şi atribuţiile asumate prin contractul de administrare, iar la numire încheie cu spitalul public, reprezentat de managerul acestuia, un contract de administrare cu o durată de 3 ani, în cuprinsul căruia sunt prevăzuţi indicatorii de performanţă asumaţi.

30. În Legea nr. 95/2006 nu este prevăzută noţiunea de administrator. Aceasta este prevăzută de Legea nr. 31/1990, cu privire la societăţi, act normativ în care nu este prevăzută termenul de manager.

31. Legea nr. 161/2003 prevede atât noţiunea de manager, cât şi cea de administrator, în mod distinct. Astfel, dispoziţiile art. 82, 84, 85, 87, 88, 90 reglementează incompatibilităţile calităţii de deputat şi senator, funcţiei de membru al Guvernului, funcţiei de prefect şi subprefect, funcţiei de primar şi viceprimar, funcţiei de consilier local sau consilier judeţean, atât cu funcţia de manager, cât şi cu cea de administrator. Rezultă că, în situaţia în care legiuitorul a urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcţia de manager, cât şi cu cea de administrator, a folosit în mod expres ambele noţiuni.

32. Legea nr. 95/2006, adoptată ulterior, se referă, în dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b), la exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager nu şi la aceea de administrator. Faţă de aceste împrejurări, nu rezultă că intenţia legiuitorului a fost aceea de a include în noţiunea de manager şi pe cea de administrator. În situaţia în care ar fi urmărit sa instituie o incompatibilitate atât cu funcţia de manager, cât şi cu cea de administrator, ar fi utilizat ambele noţiuni, astfel cum a procedat în Legea nr. 161/2003.

33. În condiţiile în care în materia incompatibilităţilor legea nu poate fi interpretată extensiv, iar potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în limbajul normativ, aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni, noţiunea de manager nu poate fi interpretată în sensul că se referă la atribuţia de conducere şi include, astfel, şi noţiunea de administrator.

34. Pentru aceste motive, sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, cu interpretarea extensivă a dispoziţiilor legale care reglementează incompatibilităţile în ceea ce priveşte funcţia de şef de secţie, prin includerea unei situaţii de incompatibilitate care nu rezultă din lege. Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 a fost emis cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 185 alin. (15) şi art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, reclamanta nu a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, în raport cu funcţia de şef de secţie pe care o deţinea, împrejurări pentru care cererea de chemare în judecată este întemeiată.

VI Soluţia instanţei de recurs

35. Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi în rejudecare va admite acţiunea formulată de reclamantă şi va anula Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 89 din 4 aprilie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A. şi anulează Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2019.

GGC - GV