Eligibility of EU co-financed expenses: monetary compensation for unused leave and audit fee compliance with contractual caps

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea prin cererea de chemare în judecată introdusă pe iniţial rolul Tribunalului Braşov la data de 15.02.2017, reclamanta S.C A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT-OIPOSDRU) ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă având nr. x/20.04.2016 emis de pârâtă.

Prin Sentinţa civilă nr. 917/CA/06.06. 2017 Tribunalul Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă materială invocată de pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic -Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU) şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a acţiunii în favoarea Curţii de Apel Braşov, cu motivarea că actul a cărui anulare se solicită este emis de un organ central şi priveşte sume nerambursabile din partea Uniunii Europene, astfel că sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 154 din 6 octombrie 2017, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU) şi a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă având nr. x/20.04.2016 emis de pârâtă;

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 154 din 6 octombrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale.

Un prim motiv de nelegalitate invocat în cauză a fost cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv când hotărârea dată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În argumentarea acestui motiv s-a susţinut că sentinţa atacată este nemotivată, deoarece în considerentele acesteia nu sunt consemnate nici una dintre susţinerile făcute de recurentă prin întâmpinarea depusă la dosar şi nici nu sunt arătate motivele pentru care apărările formulate nu au fost luate în considerare.

Concret, s-a arătat că instanţa nu a arătat motivele care stau la baza neanalizării/respingerii excepţiei de inadmisibilitate invocată de pârâtă prin întâmpinarea depusă la cererea introductivă de instanţă.

Recurenta a susţinut că art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 este textul de lege ce stabileşte obiectul acţiunii în contencios administrativ fiscal promovată pe tărâmul de reglementare oferit de O.U.G. nr. 66/2011, iar acest text de lege prevede în mod expres, clar şi fără dubiu că ceea ce se atacă la instanţa de contencios administrativ competentă este decizia emisă în soluţionarea contestaţiei, decizie emisă de autoritatea publică învestită cu soluţionarea contestaţie la care se referă art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011. Cum în speţă intimata reclamantă a atacat doar procesul-verbal, sentinţa este lovită de nulitate, prin încălcarea principiului disponibilităţii.

Un alt motiv de nelegalitate invocat, este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Din această perspectivă, recurenta a susţinut că prin Statul de plată - mai 2013, au fost compensate zilele de concediu de odihnă neefectuate, dintre care un număr de 34 zile de concediu fiind aferente anului 2011, ceea ce reprezintă o cheltuială neeligibilă.

Mai mult, recurenta apreciază că prin validarea sumelor aferente compensării zilelor de concediu neefectuat şi ulterior plata acestora în cadrul proiectului, ar reprezenta o depăşire a costului unitar aprobat prin bugetul proiectului, ceea ce reprezintă o încălcarea prevederilor Ghidului Solicitantului.

În acest sens, se arată că potrivit Ghidului Solicitantului "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii: (...) să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim - cost -rezultate "iar conform art. 126 din Regulamentul 966 (Euratom) privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii "(2) Costurile eligibile sunt costurile suportate efectiv de beneficiarul unui grant şi care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii (...) f) sunt rezonabile, justificate şi să respecte cerinţele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei şi al eficienţei".

Pe de altă parte, se precizează că instanţa de fond nu a ţinut cont de prevederile art. 4 din Contractul de finanţare x care stipulează faptul că "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de: Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare; Ordinul comun al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. 1.117/2.170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin POSDRU, de Ghidul solicitantului, de prezentul contract, de instrucţiunile/deciziile AMPOSDRU, precum şi de alte dispoziţii legale aplicabile" dar nici de prevederile Ghidului Solicitantului Cap. 3.1.3 - Eligibilitatea cheltuielilor care prevede că "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii: (...) să fie în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare şi cu prevederile contractului de finanţare (...)".

În opinia recurentei ar fi putut fi solicitate aceste cheltuieli, însă cu îndeplinirea a două condiţii:

- cheltuielile cumulate cu salariul şi indemnizaţia pentru concediul de odihnă să nu depăşească costul unitar lunar stabilit în bugetul aprobat al proiectului.

- era necesară depunerea şi aprobarea unui Act adiţional sau a unei Notificări, conform prevederilor contractului de finanţare, în timpul perioadei de implementare a proiectului cu respectarea termenelor aferente acestora.

Se mai susţine că, în ceea ce priveşte salariile cu personalul, proiectele realizate prin intermediul Programului Operaţional Dezvoltarea Resurselor Umane, permiteau beneficiarului decontarea cheltuielilor salariale în anumite praguri valorice, stabilite în cadrul Ghidului solicitantului.

Referitor la cheltuielile serviciilor de audit aferente Contractului nr. x/27.09.2011, precizează că din verificarea documentelor justificative aferente cheltuielilor pentru derularea proiectului solicitate la rambursare în cadrul CR nr. 8, s-a constatat că intimata reclamantă, a decontat cheltuieli reprezentând servicii de audit financiar fără respectarea Contractului de servicii nr. x/27.09.2011 încheiat cu S.C. B. S.R.L.

Mai exact, în vederea desfăşurării activităţilor de auditare financiară a cheltuielilor declarate în cadrul proiectului implementat, intimata reclamantă a încheiat cu S.C. B. S.R.L., Contractul nr. x/27.09.2011 în valoare iniţială de 17.000 RON, inclusiv TVA pentru toată perioada de implementare a proiectului (până la data de 31.05.2013).

Ulterior, valoarea contractului a fost diminuată conform Actului adiţional nr. x/29.11.2011, de la suma de 17.000 RON - la suma de 16.000 RON (fără TVA), respectiv 2.000 de RON (fără TVA) pentru fiecare cerere de rambursare în parte, aprobată.

Astfel, în acord cu Actul adiţional nr. x/29.11.2011, reclamantei i-a fost validată şi rambursată, în cadrul Cererile de rambursare nr. x, întreaga sumă de 16.000 RON, iar în final, reclamanta a suplimentat prin Actul adiţional nr. x/01.07.2014, contractul de servicii de audit nr. 70/27.09.2011, la suma de 20.000 de RON (fără TVA), respectiv 2.000,00 RON (fără TVA) pentru fiecare cerere de rambursare aprobată.

Se menţionează că a fost depusă Cererea de rambursare nr. x, prin care intimata reclamantă a solicitat la rambursare suma de 4.000 RON (fără TVA) în baza Facturii nr. x/01.07.2014, pentru servicii de audit, însă recurenta apreciază total eronată şi lipsit de temei, motivarea instanţei de fond care a arătat ca fiind lipsită de suport constatarea echipei de control în ceea ce priveşte constatarea ca neeligibilă a sumei de 2.000 RON aferentă facturii de servicii audit nr. 70/27.09.2017.

Precizează că reclamanta a subliniat în mod expres prin Actul adiţional nr. x faptul că pentru fiecare cerere auditată şi aprobată la rambursare, va achita suma de 2.000 de RON (fără TVA).

Se mai arată că atâta timp cât beneficiarul prevede o suma maximă X pentru anumite activităţi/servicii, ulterior acesta menţionând expres defalcarea ei pentru fiecare activitate/serviciu în parte, ofiţerii nu pot valida decât fiecare sumă aferentă acelei activităţi/serviciu, dar până la limita maximă prevăzută, aşa cum a fost şi în prezenta cauză, în caz contrar ajungându-se ulterior la un dezechilibru total al bugetelor din cadrul proiectelor cu finanţare europeană sau preconizărilor financiare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, intitulată "Răspuns la recurs", prin care a solicitat respingerea demersului procesual al recurentului pârât.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Un prim argument de nelegalitate invocat se referă la incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit acestui text de lege, casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Prin urmare, textul legal sus evocat se referă la necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi de altfel singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar. Astfel, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, şi de altfel ea se circumscrie şi noţiunii de proces echitabil în condiţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României şi hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Pe de altă parte, tot atât de adevărat este că în jurisprudenţa sa privind încălcările aduse art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în repetate rânduri că, în general instanţelor naţionale nu le incumbă o obligaţie de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părţile implicate în litigii (hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului Van de Hurk c. Olandei, şi hot. Perez c. Franţei).

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se observă că, în cauză, recurenta a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 detaliat mai sus, în legătură cu faptul că instanţa de fond nu a analizat excepţia de inadmisibilitate invocată de pârâtul recurent pe calea întâmpinării.

Sub acest aspect, se observă că pe calea întâmpinării formulate în faţa instanţei de fond intimatul nu a formulat o atare apărare pe calea excepţiei procesuale, asupra căreia instanţa să se poată pronunţa în condiţii de contradictorialitate.

Aşadar, singura excepţie procesuală invocată a fost aceea a necompetenţei teritoriale a instanţei, iar în cadrul întâmpinării au fost inserate doar anumite menţiuni prin care s-a adus la cunoştinţă instanţei că a fost emisă decizia de soluţionare a contestaţiei administrative "ultimul act administrativ emis şi care se atacă în contencios administrativ conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011", fără însă ca aceste susţineri să fie materializate într-o veritabilă excepţie procesuală.

Cum instanţa nu este obligată să răspundă la fiecare argument al părţii, ci doar să le grupeze şi să analizeze în concret substanţa celor susţinute, este evident că lipsa unui răspuns la această afirmaţie, nu poate conduce la nelegalitatea hotărârii de fond, mai ales în condiţiile în care nu a fost formulată sub forma unei excepţii aşa cum s-a menţionat mai sus.

Totodată, invocarea acestei apărări este fără substanţă şi de un formalism excesiv, având în vedere că, în fapt, reclamanta intimată a urmat procedura prealabilă administrativă şi a solicitat autorităţii să-şi revizuiască propriul act, simpla nemenţionare în acţiune şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei, nefiind de natură să atragă inadmisibilitatea acţiunii, aşa cum susţine partea recurentă.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că hotărârea primei instanţe analizează pe larg situaţia de fapt ce a rezultat din probele dosarului, precum şi dispoziţiile legale incidente, aceasta cuprinzând motivele de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.

Astfel, împrejurarea că instanţa de fond a respins unele susţineri ale reclamantei, dar a găsit că altele sunt întemeiate, nu face ca hotărârea aşa cum a fost redactată să cuprindă considerente contradictorii sau străine de natura pricinii.

Un ultim argument de nelegalitate este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanţa interpretează sau aplică greşit normele de drept material.

În primul rând, recurentul critică soluţia instanţei cu privire la compensarea în bani a concediilor de odihnă neefectuate din anul 2011, care, în opinia sa puteau fi compensate doar până la sfârşitul anului 2012, iar nu în 2013 aşa cum a procedat beneficiarul care a decontat în acest fel cheltuieli neeligibile în cuantum de 16.024 RON.

În legătură cu acest aspect, se reţine că instanţa de fond, în mod legal a citat dispoziţiile art. 146 din Legea nr. 53/2003 care dau dreptul angajatului să compenseze în bani concediul de odihnă neefectuat doar în cazul încetării contractului de muncă.

Cum în cauză contractele de muncă ale angajaţilor pentru care s-au imputat cheltuielile neeligibile au încetat în anul 2013, aspect ce nu a fost contestat, este evident că sunt lipsite de suport legislativ concluziile recurentului privind neeligibilitatea sumei de mai sus.

Nu pot fi primite susţinerile recurentului în sensul că validarea sumelor aferenta compensării zilelor de concediu neefectuat şi ulterior plata acestora în cadrul proiectului, ar reprezenta o depăşire a costului unitar aprobat prin bugetul proiectului, ceea ce reprezintă o încălcare a prevederilor Ghidului Solicitantului.

În primul rând, o atare afirmaţie nu a fost efectuată nici în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi nici în decizia de soluţionare a contestaţiei, singurul motiv constatat la acel moment de autorităţi pentru neeligibilitatea sumei de mai sus fiind încălcarea legislaţiei naţionale, concret dispoziţiile din codul muncii referitor la compensarea în bani a concediului de odihnă.

Este de principiu că nu este permisă modificarea neregulii constatate, sau completarea acesteia cu motive noi, în faza procesuală a recursului, în condiţiile în care argumentele respective nu au fost utilizate pentru a contura abaterea reţinută în actul de control.

Astfel, argumentul potrivit căruia compensarea zilelor de concediu neefectuat ar reprezenta o depăşire a costului unitar aprobat prin bugetul proiectului nu a fost utilizat în procesul-verbal supus cenzurii în prezenta procedură şi nici nu a fost dovedită o atare încălcare, motiv pentru care nu este apt să conducă la reformarea concluziilor sentinţei atacate.

A mai susţinut recurentul că instanţa de fond nu a ţinut cont de prevederile art. 4 din Contractul de finanţare x care stipulează faptul că:

"Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii: (...) să fie în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare şi cu prevederile contractului de finanţare (...)".

Însă, recurentul nu indică în concret care ar fi prevederile legale încălcate, în condiţiile în care prima instanţă a motivat pe larg de ce au fost respectate dispoziţiile din codul muncii care permiteau în cauza pendinte compensarea în bani a concediului de odihnă.

Enumerarea unor principii din Ghidul solicitantului şi a unor principii generale de eligibilitate nu pot conduce la reformarea hotărârii, fără a se indica detaliat textul de lege şi modalitatea în care acesta a fost nesocotit.

Dintr-o altă perspectivă, s-a imputat instanţei de fond nelegala soluţionare a abaterii constând în neeligibilitatea cheltuielilor aferente serviciilor de audit ce decurg din Contractul nr. x/27.09.2011.

Se observă că neregula imputată intimatei reclamante a fost aceea că a decontat cheltuieli reprezentând servicii de audit financiar fără respectarea Contractului de servicii nr. x/27.09.2011 încheiat cu S.C. B. S.R.L. În opinia recurentei atâta timp cât beneficiarul prevede o suma maximă X pentru anumite activităţi/servicii, ulterior acesta menţionând expres defalcarea ei pentru fiecare activitate/serviciu în parte, ofiţerii nu pot valida decât fiecare sumă aferentă acelei activităţi/serviciu, dar până la limita maximă prevăzută.

Aşa cum a stabilit şi instanţa de fond şi astfel cum rezultă şi din înscrisurile doveditoare depuse la dosarul cauzei, valoarea contractului de audit financiar a fost stabilită iniţial la suma de 17.000 de RON (art. 5 din Contract) şi modificată ulterior (conform art. 13.2) la suma de 16.000 RON,respectiv 20.000 de RON prin Actele adiţionale nr. x/29.11.2011 şi respectiv nr. 2/01.07.2014 .

Potrivit art. 5.2 din Actele adiţionale s-a stabilit de către părţile semnatare că "plăţile datorate pentru prestaţiile efectuate se vor face în sumă de 2000 de RON, pentru fiecare cerere aprobată, orice diferenţă până la concurenţa sumei de 16.000 RON, respectiv 20.000 RON urmând a se achita la final".

Aşadar, în mod legal a stabilit recurenta că suma statuată de părţile contractante a fost de 2000 RON pentru fiecare cerere de rambursare aprobată, în total fiind doar 9 cereri de rambursare. Însă ceea ce a ignorat autoritatea de control a fost voinţa internă a părţilor la momentul încheierii contractului şi preţul final al acestuia.

Nu este firesc a fi interpretate clauzele unui contract decât în acord cu voinţa părţilor ce rezultă din clauzele acestuia. În fapt, este evident că preţul final al contractului a fost în sumă de 20.000 RON, aşa cum s-a decontat de către reclamantă, iar defalcarea preţului în sumă de 2.000 RON pentru fiecare cerere de rambursare aprobată nu a fost decât o modalitate de executare a contractului.

Acest aspect rezultă cu puterea evidenţei din sintagma "orice diferenţă până la concurenţa sumei de 20.000 RON urmând a se achita la final" menţionată în ultimul act adiţional, precum şi din împrejurarea că intimata reclamantă a achitat cocontractantului său întregul preţ al contractului aşa cum rezultă din facturile şi chitanţele aflate la filele x.

Cum achitarea preţului nu a fost contestată de recurent, iar preţul final reprezintă voinţa părţilor confirmată de clauzele contractuale, ce au fost respectate întocmai, iar preţul de mai sus nu depăşeşte limitele finanţării aşa cum au fost aprobate, este evident că stabilirea ca neeligibilă a sumei de 2.000 RON aferentă contractului de mai sus, nu are justificare.

Cum afirmaţiile recurentului nu sunt apte să formeze convingerea instanţei de control judiciar în sensul că hotărârea atacată este nelegală, aşa cum s-a argumentat mai sus, urmează a se constata că prezentul recurs este nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs:

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestuia, cu consecinţa menţinerii sentinţei pronunţate de instanţa de fond ca legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva Sentinţei nr. 154 din 6 octombrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2020.

GGC - NN