Constitutional invalidity of police service suspension delegation and scope of reinstatement after employment termination by resignation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, anularea actului administrativ prin care a fost refuzată cererea sa de suspendare a raportului de serviciu, comunicat prin Adresa nr. x din 29 martie 2016; repunerea în situaţia anterioară, prin reintegrarea sa în funcţie şi suspendarea raportului de muncă, fără a mai lua în considerare cererea de demisie şi obligarea instituţiei pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea, a anulat refuzul pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române de a aproba cererea de suspendare a raportului de serviciu al reclamantului A., refuz comunicat acestuia prin Adresa nr. x din 29 martie 2016 şi a dispus repunerea părţilor în situaţia anterioară, obligând pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române la plata cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei atacate, şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că sentinţa nu cuprinde motivele pe care se întemeiază şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Primul motiv de recurs, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., îl susţine arătând că instanţa de fond nu a procedat la analiza tuturor solicitărilor reclamantului şi a tuturor apărărilor opuse de pârât. Instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la capătul 2 al cererii reclamantului, prin care s-a solicitat repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi suspendarea raportului de serviciu, fără luarea în considerare a cererii de demisie formulate de reclamant.

Într-adevăr, reclamantul a solicitat încetarea raportului de serviciu cu Poliţia Română începând cu data de 8 aprilie 2016, în temeiul art. 69 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 360/2002, iar prin Ordinul MAI nr. II/5711 din 20 aprilie 2016 s-a dispus încetarea raportului de serviciu, prin demisie.

Întrucât reclamantul a solicitat repunerea în situaţia anterioară, prin reintegrarea în funcţie, instanţa de fond trebuia să analizeze şi să se pronunţe cu privire la cererea de demisie şi la actul administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, care a fost emis de ministrul Afacerilor Interne, iar nu de către IGPR .

Considerentele hotărârii sunt contradictorii şi neclare întrucât instanţa de fond a dispus repunerea reclamantului în situaţia anterioară refuzului IGPR de suspendare a raportului de serviciu, deşi cererea de demisie şi actul administrativ de încetare a raportului de serviciu îşi produc în continuare efectele, nefiind anulate de către instanţa de judecată.

În situaţia în care s-ar menţine soluţia instanţei de fond, IGPR s-ar afla în imposibilitatea de a pune în executare dispozitivul hotărârii, respectiv de a suspenda raportul de serviciu al reclamantului, în contextul în care operează efectele cererii de încetare a raportului de serviciu cu instituţia angajatoare, precum şi cele ale actului administrativ consecutiv.

Reintegrarea reclamantului în funcţie s-ar putea face doar prin emiterea unui act administrativ similar celui de încetare a raportului de serviciu, prin care reclamantului să-i fie acordat din nou gradul profesional de ofiţer de poliţie. Or, persoana abilitată să emită un astfel de ordin este numai ministrul Afacerilor Interne, potrivit art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002.

Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul -pârât solicită să se constatare că sentinţa a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente, în raport de înscrisurile depuse în probaţiune.

Astfel, instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia numai pe considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 244/2016, care a constatat neconstituţionalitatea art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de efectele acestei decizii, reglementate de art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie. Raportat la aceste prevederi, se constată că, la data publicării deciziei Curţii Constituţionale nr. 244/2016, dispoziţiile art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 şi-au încetat efectele juridice (aplicarea lor fiind suspendată) şi, tot de la această dată, prevederile OMAI nr. 298/2011 au devenit inaplicabile numai pentru viitor, fără să se poată aduce atingere situaţiilor şi raporturilor juridice născute anterior şi consumate. A considera contrariul ar conduce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a principiului tempus regit actum.

Aşadar, nu trebuie să fie confundată nelegalitatea cu inaplicabilitatea actului administrativ normativ. În cauză, trebuia să se constate că operează inaplicabilitatea pe viitor a actului administrativ normativ, care decurge din încetarea efectelor juridice ale normei legale în baza căreia a fost adoptat, declarate neconstituţională.

Din aceste motive, recurentul-pârât apreciază nefondat raţionamentul primei instanţe, întemeiat pe neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002.

La data solicitării de către intimatul-reclamant a suspendării raportului de serviciu, recurentul-pârât a acţionat potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, cererea de suspendare neputând fi soluţionată favorabil întrucât, potrivit art. 44 alin. (1) lit. c) din OMAI nr. 298/2011, suspendarea nu operează de drept, fiind supusă aprobării conducerii IGPR, iar în speţă, din motive obiective (care sunt reluate), această suspendare nu a fost aprobată.

Intimatul-reclamant nu a fost constrâns să-şi dea demisia prin refuzul de suspendare a raportului de serviciu, iar recurentul-pârât nu poate dispune repunerea reclamantului în situaţia anterioară refuzului de a aproba cererea de suspendare, întrucât raportul de serviciu a încetat prin demisie, conform OMAI nr. II/5711 din 20 aprilie 2016, act administrativ neatacat în contencios administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant solicită respingerea, ca nefondat, a recursului şi acordarea cheltuielilor de judecată.

În privinţa primului motiv de recurs, arată că instanţa de fond a expus clar motivele pentru admiterea capătului principal de cerere şi, implicit, a capătului subsecvent, referitor la repunerea în situaţia anterioară. Câtă vreme refuzul suspendării raportului de serviciu a fost nelegal, este evident că şi actele subsecvente sunt nelegale, fiind demonstrată constrângerea intimatului-reclamant la înaintarea demisiei, singura care îi putea permite începerea activităţii în cadrul Parlamentului European. Din această perspectivă, apreciază că demisia nu îndeplineşte condiţia prevăzută de art. 81 din Legea nr. 53/2003, de a fi un act unilateral de voinţă, fiind în realitate determinată decisiv de refuzul recurentului-pârât de suspendare a raportului de serviciu.

Cât priveşte al doilea motiv de recurs, recurentul-pârât recunoaşte că actul administrativ prin care s-a refuzat suspendarea raportului de serviciu a fost emis în baza dispoziţiilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, text declarat neconstituţional prin Decizia nr. 244 din 19 aprilie 2006 a Curţii Constituţionale.

Criticile recurentului referitoare la aplicarea în timp a deciziei Curţii Constituţionale sunt nefondate întrucât, la data publicării deciziei, nu expirase termenul pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ, motiv pentru care decizia Curţii Constituţionale are aplicabilitate în cauză. Aceasta se aplică şi proceselor aflate pe rolul instanţelor de judecată, adică situaţiilor nedefinitivate, cum este şi cazul de faţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

În analiza recursului declarat de pârâtul IGPR împotriva Sentinţei civile nr. 23 din 15 februarie 2017 pronunţată de instanţa de fond, Înalta Curte va începe cu motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât acesta se referă la capătul principal al cererii, admis, respectiv anularea refuzului pârâtului de a aproba cererea de suspendare a raportului de serviciu al reclamantului, refuz comunicat prin Adresa nr. x din 29 martie 2016.

Pentru a se pronunţa în sensul anulării acestui refuz, instanţa de fond a avut în vedere unicul considerent al efectelor pe care le produce asupra litigiului pendinte declararea neconstituţionalităţii dispoziţiilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, prin Decizia nr. 244 din 19 aprilie 2016 a Curţii Constituţionale.

Dispoziţiile declarate neconstituţionale din Legea nr. 360/2002 reglementau delegarea atribuţiilor de a statua asupra cazurilor de modificare şi/sau suspendare a raporturilor de serviciu ale poliţiştilor către ministrul de resort, printr-un act normativ secundar. Aceste dispoziţii cuprinse în art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 au stat la baza adoptării OMAI nr. 298/2011 privind procedura şi cazurile de modificare şi/sau suspendare a raporturilor de serviciu ale poliţiştilor, iar OMAI nr. 298/2011 a fost temeiul în drept al actului administrativ atacat în cauză, prin care s-a refuzat suspendarea raportului de serviciu al intimatului-reclamant.

Criticile recurentului se axează pe inaplicabilitatea efectelor deciziei Curţii Constituţionale cazului de faţă întrucât decizia are putere numai pentru viitor, prin aceasta înţelegându-se că nu poate aduce atingere unui act administrativ emis înainte de declararea neconstituţionalităţii textului de lege. Cu alte cuvinte, apreciază recurentul că, drept efect al deciziei Curţii Constituţionale, OMAI nr. 298/2011 nu se mai aplică pe viitor, însă decizia nu poate aduce atingere raportului juridic de faţă, pe care îl apreciază deja consumat.

Aceste susţineri sunt nefondate întrucât este recunoscut că aplicarea pentru viitor a unei decizii a Curţii Constituţionale prin care un text de lege este declarat neconstituţional înseamnă aplicarea acestei decizii inclusiv în litigiile pendinte la data publicării ei în Monitorul Oficial, adică inclusiv raporturilor juridice nedefinitive la data publicării deciziei Curţii Constituţionale, general obligatorie.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a apreciat cu o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie şi art. 31 din Legea nr. 47/1992, că decizia de declarare a neconstituţionalităţii art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 produce efecte în cauza de faţă şi conduce la anularea refuzului de suspendare a raportului de serviciu, prin prisma rămânerii fără temei legal a acestui refuz (ca urmare a eliminării din ordinea juridică atât a prevederilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 cât şi, pe cale de consecinţă, a actului administrativ normativ emis în temeiul lor, şi anume, OMAI nr. 298/2011).

Trecând la analiza motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care se referă la capătul de cerere subsecvent admis, şi anume repunerea părţilor în situaţia anterioară, Înalta Curte îl constată fondat, constatând că instanţa de fond, deşi prin dispozitivul hotărârii a dispus repunerea părţilor în situaţia anterioară, în considerente nu a analizat acest capăt de cerere subsecvent.

Astfel, din motivarea sentinţei lipsesc cu desăvârşire considerentele pentru care instanţa a dispus repunerea părţilor în situaţia anterioară, dar şi concretizarea la speţa dedusă judecăţii a acestei sintagme.

În urma anulării unui act administrativ, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ poate să oblige autoritatea administrativă să emită un nou act administrativ sau să efectueze anumite operaţiuni administrative.

Or, prima instanţă nu a lămurit ce presupune repunerea părţilor în situaţia anterioară. Lipsa acestei analize necesare a capătului de cerere subsecvent este cu atât mai evidentă cu cât situaţia de fapt o impunea raportat la următoarele împrejurări: suspendarea raportului de serviciu fusese solicitată pentru un an (11 aprilie 2016 - 10 aprilie 2017); refuzul suspendării raportului de serviciu a fost urmat de înaintarea demisiei din funcţie; prin OMAI nr. II/5711 din 20 aprilie 2016 s-a dispus încetarea raportului de serviciu, prin demisie.

Niciuna dintre aceste circumstanţe nu a fost analizată de către instanţa de fond, deşi fiecare dintre ele este importantă în soluţionarea capătului de cerere referitor la repunerea în situaţia anterioară.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va casa în parte sentinţa recurată, respectiv în ceea ce priveşte repunerea părţilor în situaţia anterioară, şi va trimite spre rejudecare capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situaţia anterioară, pentru ca instanţa de fond să procedeze la o analiză propriu-zisă a acestui capăt de cerere, prin prisma tuturor circumstanţelor cauzei, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române împotriva Sentinţei civile nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată, respectiv în ceea ce priveşte repunerea părţilor în situaţia anterioară.

Trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situaţia anterioară.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 decembrie 2019.

GGC - LM