Invalidity of financial correction in EU funding due to re-verification without new supplementary data under O.U.G. 66/2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Casa Corpului Didactic Braşov a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea Deciziei nr. 01/1563 din ES/22.07.2015 şi a Procesului-Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare în valoare de 476.257,61 RON - corecţie financiară de 100%, identificat cu nr. x/05.04.2016, şi respectiv x/01.04.2016 (comunicat prin Adresa x/05.04.2016, înregistrată la reclamantă sub nr. x/05.05.2016) (Anexa 2).

Totodată, a solicitat anularea Adresei nr. x/05.04.2016, înregistrată sub nr. x/05.05.2016, precum şi a tuturor actelor subsecvente emise.

În subsidiar, în măsura în care s-ar fi apreciat că acţiunile/inacţiunile beneficiarului reprezintă nereguli, a solicitat reindividualizarea sancţiunilor, în sensul diminuării lor, astfel încât să fie respectat principiul proporţionalităţii aplicării sancţiunii, conform art. 2 lit. n) şi art. 17 din O.U.G nr. 66/2011.

2. Hotărârea primei instanţei

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 3614 din 10 octombrie 2017, a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Casa Corpului Didactic Braşov, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În principal, s-a invocat aplicarea greşita a normelor O.U.G. nr. 66/2011 în sensul reţinerii acţiunilor recurentei ca fiind "neregulă", iar în subsidiar, aplicarea greşita a normelor O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu H.G. nr. 519/20014 sub aspectul individualizării corecţiei financiare.

Arată recurenta că, aşa cum rezulta din Proiectul procesului-verbal, Raportul Autorităţii de Certificare (în continuare "ACP") şi Plaţi nr. x/06.05.2015 a fost comunicat către OI POSDRU la data de 10.06.2015, suspiciunea de neregulă fiind înregistrată cu nr. OI/5462/SJCSN/10.06.2015. Potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, OI POSDRU avea obligaţia legala de organizare a activităţii de verificare în termen de 10 zile de la primirea sesizării, cel mai târziu la data de 21.06.2015.

Ca atare, susţine recurenta, potrivit art. 21 alin. (23), termenul maxim pentru efectuarea verificării şi de emitere a proceselor-verbale este de 90 de zile, termen care se calculează de la termenul maxim pentru organizarea activităţii - respectiv 21.06.2015; rezultă că termenul maxim de verificare şi emitere a procesului-verbal, chiar calculat începând cu 22.06.2015 era 20.09.2015. În aceste condiţii, susţine recurenta, termenul maxim impus de dispoziţiile legale pentru finalizarea verificării şi emiterea procesului-verbal - cu prelungirea de 90 de zile prevăzuta de lege ca termen maxim, ar fi fost 20.12.2015 şi nu 19.02.2016.

Concluzionând, în opinia recurentei, în speţă au fost încălcate dispoziţii legale imperative, iar verificarea efectuată cu nerespectarea termenului este nelegală, proiectul procesului-verbal astfel încheiat fiind lovit de nulitate absolută.

O altă critică vizează faptul că, deşi în august 2013 a avut loc auditul Autorităţii de Audit de pe lângă Curtea de Conturi, CCD Braşov a solicitat în repetate rânduri acest raport, care nu le-a fost transmis, iar în ianuarie 2014, a avut loc un audit al OI POSDRU MENCS, în urma căruia au rezultat un Proces-Verbal de Constatare şi o Notă de Constatare contestate, care fac parte din dosarul cu numărul x/2014 aflat pe rol la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În continuare, arată recurenta, în iunie 2014 a avut loc vizita de monitorizare la faţa locului (VFL) pentru validarea Cererii de rambursare finale, verificându-se din nou, prin eşantion, fiecare cerere de rambursare şi grupul ţintă, ocazie în care nu s-au aplicat corecţii suplimentare.

În ianuarie 2015, s-a derulat un audit al ACP, prin URS-V a OI POSDRU MENC, în urma căruia, reclamanta a primit un Proces-verbal de constatare şi o Notă de constatare; în opinia titularei căii de atac, singura ipoteza în care activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare putea fi reluată, era aceea în care ar fi apărut alte date suplimentare, necunoscute la data efectuării verificărilor.

Or, autoritatea îşi motivează activitatea pe dispoziţiile art. 31 şi invocă sesizarea primită ca temei al reluării activităţii de verificare, însă primirea unei sesizări care nu aduce date suplimentare necunoscute la data verificărilor anterioare nu este de natură a determina reluarea activităţii de verificare şi constatare, din punct de vedere al ordinii emiterii actelor, prin ultimul documente emis, respectiv răspunsul la contestaţie, OI POSDRU concluzionând că achiziţia nu necesita corecţii.

Ulterior, la momentul emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiei împotriva procesului-verbal contestat prin cerere, achiziţiei i-a fost aplicată o corecţie de 100% la rambursare. Precizează recurenta şi faptul că, începând cu Cererea de rambursare nr. x şi până la cererea de rambursare nr. x, au fost aplicate reclamantei corecţii în valoare de 10% pe contractul de închiriere spaţiu, deşi primele 3 cereri de rambursare nu au avut corecţii pe aceasta achiziţie şi au fost prezentate exact aceleaşi documente.

În concluzie, susţine recurenta, instanţa de fond în mod greşit a aplicat prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi a încadrat acţiunea beneficiarului ca fiind o neregulă, câtă vreme nu a existat nicio acţiune/inacţiune a beneficiarului prin care s-ar fi încălcat prevederile legale în vigoare şi ale contractului de finanţare şi nu există niciun prejudiciu.

Pe de altă parte, în mod greşit în opinia recurentei, hotărârea recurată califică respectivul contract de închiriere ca fiind inform, argumentând ca acesta nu prevede chiar unul dintre elementele principale ale unui contract de locaţiune imobiliară şi anume identificarea imobilului închiriat, iar simpla trimitere la documentaţiile de atribuire din cadrul procedurii de achiziţie publică, nu este suficientă. Sancţiunea aplicată şi menţinută prin hotărârea recurată este, în opinia recurentei, excesivă şi în totală contradicţie cu H.G. nr. 509/2014 şi cu principiul proporţionalităţii sancţiunii administrative, astfel cum acesta este consfinţit de O.U.G. nr. 66/2011.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursului, în principal ca nemotivat şi în subsidiar, ca nefondat.

În susţinerea incidenţei dispoziţiilor art. 489 alin. (2) C. proc. civ., a apreciat intimatul faptul că motivele invocate de care recurenta-reclamantă nu ar putea fi încadrate în vreunul dintre cazurile limitativ prevăzute la art. 488 C. proc. civ., întrucât acestea sunt, practic, o reiterare a argumentelor prezentate în fondul cauzei, că simpla nemulţumire a recurentei-reclamante faţă de soluţia instanţei de fond, fără a indica o critică anume, nu poate fi asimilată unei reale motivări a recursului.

Cu privire la criticile ce fac obiectul recursului, intimatul a susţinut caracterul nefondat al acestora, arătând că nerespectarea termenelor de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor nu poate fi sancţionată cu nulitatea procesului-verbal astfel încheiat, ci poate atrage doar sancţiuni pentru personalul vinovat de săvârşirea abaterii.

Pe de altă parte, deficienţele constatate ar fi avut în vedere alte date în ceea ce priveşte achiziţia "servicii de închiriere sediu" care au atras aplicarea de corecţii astfel că, în această situaţie, era permisă reverificarea, nefiind incident principiul autorităţii de lucru judecat, întrucât nu există un act administrativ prin care organul de control să fi analizat noile elemente care constituie obiectul verificării în cadrul respectivei suspiciuni de nereguli.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte reţine că, potrivit prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni: "(…) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Lipsa acestor motive sau neîncadrarea lor în cazurile de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. sunt sancţionate cu sancţiunea nulităţii, potrivit dispoziţiilor art. 489 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că motivele de nelegalitate despre care face vorbire dispoziţia legală anterior menţionată se referă, în primul rând, la indicarea considerentelor pentru care partea apreciază că hotărârea recurată este nelegală, lipsa acestora atrăgând sancţiunea menţionată.

Sub aspectul temeiului de drept procesual, se reţine că partea are obligaţia de a indica, în cuprinsul cererii de recurs, motivele de nelegalitate pe care le apreciază că sunt incidente, însă este suficientă indicarea considerentelor pentru care hotărârea recurată este apreciată a fi nelegală, încadrarea în drept a acestora, într-unul dintre motivele de la art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C. proc. civ., putând fi făcută chiar de către instanţa de control judiciar, din oficiu.

În prezenta cauză, se constată că, în cuprinsul cererii de recurs, recurenta-reclamantă a indicat şi argumentat aspecte care pot fi încadrate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6 C. proc. civ. referitoare la pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material şi, respectiv, nemotivarea sau motivarea defectuoasă a sentinţei, motive de nelegalitate indicate în debutul cererii de recurs, astfel că instanţa de control judiciar poate trece la analiza incidenţei acestora.

Faţă de cele expuse, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată excepţia nulităţii, în baza prevederilor art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Pe fondul recursului, se constată că un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentă este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei". Din această perspectivă, sunt vizate ipotezele de motivare insuficientă şi contradictorie a hotărârii primei instanţe.

Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, deşi recurenta a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin motivele formulate, acest motiv nu a fost dezvoltat, iar din analiza considerentelor hotărârii recurate, rezultă că motivarea primei instanţe răspunde la argumentele prezentate de părţi, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca respectivul motiv de casare să nu-şi găsească incidenţa în cauză.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă este, însă, fondat din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 şi urmează a-l admite, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Din perspectiva situaţiei de fapt se reţine că, între reclamantă şi pârât, s-a semnat contractul de finanţare nerambursabilă, cu titlul "Dezvoltarea Competenţelor Personalului didactic şi didactic auxiliar de conducere din sistemul de învăţământ preuniversitar - COMPENDIU", cod SMIS - 22489 al cărui Beneficiar este Casa Corpului Didactic Braşov.

OI POSDRU MENCS a procedat la constatarea unei suspiciuni de neregulă, având la bază Raportul Autorităţii de Certificare şi Plată (ACP) nr. 654039/06.05.2015, conţinând constatări cu implicaţii financiare în ceea ce priveşte contractul de finanţare x aferent proiectului "Dezvoltarea competenţelor personalului didactic auxiliar de conducere, din sistemul de învăţământ preuniversitar - Compendium", cod SMIS 22489.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat în prezenta cauză, a fost stabilită în sarcina Beneficiarului, o creanţă de plată în sumă de 376.243,50 RON reprezentând cheltuieli cu chirie sediu şi cheltuieli cu serviciile de catering. Împotriva măsurilor stabilite în titlul de creanţă, reclamanta a formulat contestaţie administrativă ce a fost respinsă prin Decizia nr. 1563/22.07.2016, ulterior învestind instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea acestor acte administrative, inclusiv a acestei din urmă decizii.

Prin cererea introductivă de instanţă, dar şi prin motivele de recurs, reclamanta-recurentă a invocat, printre altele, faptul că organul de control a încălcat dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 privitoare la efectuarea unei noi activităţi de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Potrivit acestui text de lege, activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi relevată de aceeaşi sau de altă structură de control, prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.

Prima instanţă a reţinut că acest motiv de nelegalitate nu ar fi întemeiat întrucât, în speţă, ar fi fost aduse elemente noi prin scrisoarea standard de informare a Beneficiarului referitoare la cererea de rambursare nr. x şi ar fi fost avute în vedere alte date în ceea ce priveşte achiziţia "servicii de închiriere sediu", astfel, deficienţele constatate în cadrul analizării cererii de rambursare s-ar fi referit la lipsa Notei justificative cu privire la stabilirea ponderilor factorilor de evaluare, lipsa declaraţiilor de confidenţialitate şi imparţialitate, privilegiul acordat ofertantului fără motivarea punctelor acordate.

În cadrul recursului, cu privire la acest motiv de nelegalitate a actelor contestate, recurenta a invocat greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât sesizarea ACP nu putea fi încadrată în ipoteza prevăzută de art. 31, pentru că nu au existat date suplimentare cu privire la achiziţia serviciilor de închiriere care să poată fi premisa unei noi verificări a contractului de închiriere.

Din analiza probelor administrate, Înalta Curte constată că această critică este fondată, fiind de natură să conducă la reformarea sentinţei, pentru argumentele ce urmează:

În urma verificării de către autoritate a cererii de rambursare şi a documentelor anexate acesteia, recurenta Casa Corpului Didactic Braşov a fost informată cu privire la motivele care au stat la baza diminuării de către organismul financiar a cheltuielilor solicitate prin respectiva cerere.

Ulterior, la începutul anului 2014, organismul intermediar a desfăşurat o vizită de monitorizare pentru validarea cererii finale, verificându-se fiecare dintre cererile de rambursare anterioare, fără a se constata corecţii suplimentare.

După o perioadă de un an, în luna ianuarie 2015, în urma unei sesizări, Autoritatea de certificare şi plată a derulat un audit în urma căruia a fost întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/3284/SJCSN/05.04.2016 şi Nota de constatare.

Este de reţinut faptul că, în momentul în care organismul intermediar a verificat documentele care au stat la baza Cererii de rambursare nr. x şi a decis aplicarea unei corecţii de 10% pentru achiziţia de închiriere spaţiu (corecţia a fost contestată de către beneficiar), în urma acestui demers, prin răspunsul la Contestaţia nr. 01/5539/SVPH/07.06.2016, organismul intermediar a admis contestaţia şi a stabilit faptul că reclamanta este îndreptăţită să solicite rambursarea acestor cheltuieli, aplicarea acestei corecţii nefiind legală.

Cu toate acestea, privitor la aceleaşi aspecte din cadrul aceleiaşi achiziţii, prin emiterea procesului-verbal de constatare nereguli contestat în prezenta cauză, organismul intermediar a stabilit prin două documente succesive, concluzii diferite cu privire la aceeaşi procedură de achiziţie, în legătură cu aceleaşi aspecte.

Instanţa de fond s-a limitat la a înlătura acest motiv de nelegalitate pentru faptul că deficienţele constatate ar fi avut în vedere "alte date" ce au atras aplicarea de corecţii prin actul contestat în prezentul dosar, fără a se identifica şi a se analiza care ar fi acele noi date de natură să justifice reluarea verificării şi încadrarea acestei acţiuni în limitele de legalitate prevăzute de dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011.

În acest context, este întemeiată susţinerea recurentei în sensul că raportul de audit întocmit de APC nu putea constitui temei valabil pentru verificarea aceleiaşi proceduri de achiziţie, datele suplimentare impuse de art. 31 trebuind a se referi, aşa cum rezultă din economia textului de lege citat, la procedura de achiziţie în sine şi nu la activitatea organismului intermediar.

Nu este lipsit de semnificaţie nici faptul că acest aspect nu a fost combătut în niciun fel de către niciuna dintre intimatele-pârâte prin întâmpinarea la recurs, faţă de această critică, limitându-se la a sublinia legalitatea sentinţei în ceea ce priveşte nereţinerea, cu privire la aspectul în discuţie, a unei autorităţi a lucrului judecat.

În considerarea argumentelor expuse, este fără putere de tăgadă că, având în vedere împrejurarea că nu au fost identificate date suplimentare cu privire la achiziţia serviciilor de închiriere care să probeze condiţia premisă a unei noi verificări a procedurii încheierii contractului de închiriere spaţiu, aspect verificat anterior şi nesancţionat (ca urmare a înlăturării, în urma contestării, a corecţiei stabilită iniţial), organismul intermediar a făcut o aplicare greşită în cauză a dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, soluţia sa fiind, în mod nelegal menţinută de către instanţa de fond, context care atrage incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Faţă de soluţia de admitere a recursului în urma analizei acestui motiv de recurs care va conduce la reformarea în tot a sentinţei recurate, Curtea nu va mai proceda la analiza celorlalte critici invocate, de asemenea, în baza motivului de casare anterior citat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de argumentele expuse, în raport de dispoziţiile art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, reţinând cauza spre rejudecare, va admite în tot acţiunea introductivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul formulat de reclamanta Casa Corpului Didactic Braşov împotriva Sentinţei nr. 3614 din 10 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea.

Anulează Decizia nr. 01/1563 din ES/22.07.2015 şi Procesul-verbal nr. x/05.04.2016 şi respectiv nr. x/01.04.2016, emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 februarie 2020.

GGC - NN