Contradictory motives in administrative financing litigation: quashing for incomplete fact-finding and inconsistent retention of termination authority

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Suceava a solicitat în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu anularea măsurii de reziliere a contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, dispusă prin Decizia Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din data de 28.01.2016, anularea în parte a procesului-verbal al şedinţei Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din data de 28.01.2016, în ceea ce o priveşte pe reclamantă, anularea măsurilor dispuse prin adresa nr. x/09.02.2016 a Administraţiei Fondului pentru Mediu, precum şi suspendarea executării măsurii de reziliere a Contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, până la soluţionarea acţiunii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1802 din 17 mai 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiate cererea de suspendare şi excepţia de nelegalitate, a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a semnatarului întâmpinării şi al cererii reconvenţionale şi excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a semnatarului întâmpinării şi al cererii reconvenţionale, ca neîntemeiate, a respins cererea principală formulată de reclamanta U.A.T. Judeţul Suceava prin Consiliul Judeţean Suceava în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu ca neîntemeiată, a respins cererea reconvenţională formulată de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu reclamanta U.A.T. Judeţul Suceava, prin Consiliul Judeţean Suceava, ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Suceava, prin Consiliul Judeţean Suceava cât şi pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, ambele criticând-o pentru nelegalitate.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Suceava, prin Consiliul Judeţean Suceava, a invocat cazurile de casare reglementate de dispoziţiile art. 6 şi 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea capetelor 1 şi 3 de cerere, respectiv anularea măsurii de reziliere a contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, dispusă prin Decizia Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din data de 28.01.2016 şi suspendarea executării acestei măsuri de reziliere.

O primă critică vizează modalitatea de soluţionare a excepţiei ridicate în susţinerea primului capăt de cerere, anume excepţia inexistenţei actului administrativ de autoritate prin care AFM a dispus măsura de reziliere a contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009 şi recuperarea sumelor finanţate, cu dobânzi.

Deşi reţine că nu s-a făcut dovada că la data de 28.01.2014, comitetul director al pârâtei ar fi emis o decizie (un act administrativ în sensul de instrumentum probationis) prin care să dispună rezilierea contractului de finanţare nerambursabilă între părţi, instanţa de fond respinge excepţia invocată concluzionând că manifestarea de voinţă a autorităţii publice centrale s-a realizat prin încheierea unui proces-verbal, cu încălcarea vădită a unor norme legale ce reglementează o serie de atribuţii .

Apreciază recurenta că, raţionamentul juridic expus în considerentele sentinţei recurate cuprinde atât motive contradictorii, cât şi aprecierea eronată a textelor legale indicate.

Recurenta critică şi soluţia pronunţată cu privire la cererea de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, apreciind că aceasta este nelegală.

Arată recurenta că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative, a dimensiunii formale a actului administrativ ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. arătând că sentinţa instanţei de fond a fost dată în parte cu aplicarea greşită a normelor de drept material, prin analizarea şi interpretarea incorectă a clauzelor contractuale înscrise în art. 4.3 respectiv 5.2 şi 5.3 coroborate cu dispoziţiile Ghidului de finanţare cuprinse în art. 28 alin. (14) şi dispoziţiile referitoare la criteriile de eligibilitate.

O primă critică adusă hotărârii de recurenta-pârâtă este aceea că instanţa de fond, în motivare, nu ţine cont de faptul că beneficiarul fondului UAT Suceava, pe întreg parcursul anului 2013 nu a efectuat nicio lucrare aferentă acestui an.

Proiectul al cărui beneficiar este Consiliul Judeţean Suceava a devenit neeligibil din cauza nerespectării criteriului de eligibilitate privind realizarea în maximum 60 de luni şi nu au fost respectate clauzele contractuale şi termenele de finalizare a investiţiilor asumate prin contractul de finanţare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 5.07.2017, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu ca nefondat.

Prealabil, invocă excepţiile nulităţii recursului, lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a semnatarului memoriului de recurs în lumina prevederilor art. 57 C. proc. civ., precum şi excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant al AFM, a semnatarului memoriului de recurs.

Totodată invocă excepţia tardivităţii recursului formulat împotriva Sentinţei nr. 1802/17.05.2017 a Curţii de Apel Bucureşti.

Pe fondul cauzei, apreciază că în mod temeinic Curtea de apel a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile legale şi contractuale pentru susţinerea cererii reconvenţionale a pârâtei AFP, raportat la probatoriul administrat, susţinerile părţilor şi prevederile legale incidente.

Instanţa de fond a analizat temeinic prevederile contractului de finanţare nr. x/10.12.2009 raportat la situaţia de fapt, constând în "neîndeplinirea obligaţiei de finalizare a contractului de realizare a lucrărilor de împădurire nu este imputabilă reclamantului", în condiţiile în care cererile de tragere nr. x şi 7 "nu au fost decontate de către pârâtă nici în termenul de 15 zile de la data depunerii dosarului de decontare, stabilit de art. 4.3 din contractul de finanţare, nici până în prezent".

De asemenea, toate criticile invocate de recurenta-pârâtă AFM privind soluţia instanţei de fond sunt în realitate o reluare trunchiată a unor corespondenţe şi situaţii care nu aduc elemente de noutate faţă de situaţia de fapt ce a fost reţinută.

La termenul din data de 12.12.2019 instanţa a admis excepţia tardivităţii recursului autorităţii pârâte Administraţia Fondului pentru Mediu, reţinând că în raport de data depunerii recursului la poştă - 2.08.2017 (conform menţiunii de pe plicul aflat la dosar) acesta a fost declarat cu depăşirea termenului legal prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, împlinit la data de 12.07.2017.

În raport de această soluţie, nu se mai impune examinarea celorlalte excepţii invocate de recurenta-reclamantă în privinţa recursului declarat de Administraţia Fondului pentru Mediu.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 11.09.2017 intimata-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea recursului declarat de UAT Suceava, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate.

Critica adusă sentinţei recurate în raport de soluţia pronunţată cu privire la cererea de suspendare este tardiv formulată, termenul de declarare a recursului fiind depăşit.

Susţine intimata că, în ansamblu, privitor la problematica supusă judecăţii, instanţa de fond nu a reţinut corect situaţia de fapt având în vedere materialul probator administrat în cauză şi nu a realizat o încadrare juridică adecvată.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi a apărărilor din întâmpinare Înalta Curte reţine următoarele:

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Decizia Comitetului Director al AF Mediu din data de 28.01.2016 prin care s-a dispus rezilierea contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, precum şi măsurile dispuse prin adresa nr. x/9.02.2016 a Administraţiei Fondului pentru Mediu.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Suceava, în calitate de beneficiar, şi pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu (A.F.M.), în calitate de finanţator, au încheiat contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, privind acordarea unei finanţări nerambursabile în valoare de 4.408.957,58 RON pentru implementarea, în cinci comune din judeţul Suceava, a proiectelor de împădurire a terenurilor agricole degradate constituite în perimetre de ameliorare, proiecte prevăzute în lista obiectivelor de investiţii stabilită prin anexa 1 la contract .

Prin art. 3 din contract s-a prevăzut că acesta îşi va înceta valabilitatea în termen de 30 de zile de la data înregistrării la pârâtă a ultimului raport de finalizare, iar durata de execuţie a unui proiect va fi de maximum 60 de luni (5 ani), în funcţie de complexitatea acestuia, începând cu data semnării contractului.

Prin art. 6.3 din contract a fost prevăzut dreptul finanţatorului de a sista definitiv şi de a rezilia în mod unilateral convenţia cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în ipoteza neînlăturării, de către beneficiar, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, a deficienţelor constatate de către finanţator.

În executarea contractului de finanţate, pârâta a decontat reclamantei primele cinci cereri de tragere, în valoare totală de 2.246.830,34 RON.

Cererea de tragere nr. x/29.06.2012, formulată pentru suma de 618.975,25 RON, şi cererea de tragere nr. x/01.10.2012, formulată pentru suma de 231.577,67 RON, nu au fost decontate de către pârâtă.

Prin decizia din data de 30.04.2013 a Comitetului Director al A.F.M., depunerea şi decontarea cererilor de trage aferente tuturor contractelor aflate în derulare, în perioada mai - decembrie 2013, a fost suspendată. Ca urmare a acestei perioade în care proiectele au fost suspendate, durata de implementare a contractului a fost prelungită cu 8 luni, până la data de 10.08.2015.

În şedinţa din data de 28.01.2016 a Comitetului Director al A.F.M. s-a decis rezilierea contractului de finanţare şi recuperarea sumelor finanţate cu dobânzi.

Prin Adresa nr. x/09.02.2016, pârâta a comunicat reclamantei decizia comitetului director de reziliere a contractului de finanţare nerambursabilă.

Prin cererea reconvenţională formulată, pârâta a solicitat constatarea intervenirii rezilierii de drept a contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009 şi obligarea reclamantei la plata sumei de 2.607.511,13 RON reprezentând valoarea decontată aferentă cererilor 1 - 5, a sumei de 360.680,79 RON reprezentând dobândă legală şi a dobânzii legale calculate în continuare, până la data plăţii efective a debitului principal.

Judecătorul fondului a respins atât cererea de chemare în judecată cât şi cererea reconvenţională, ca neîntemeiate, reţinând că reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţia contractuală de a finaliza investiţia asumată, lucrările de împădurire nefiind executate în totalitate, astfel că finalizarea acestora nu putea fi realizată în perioada contractuală de 60 de luni de la data semnării contractului + 8 luni (mai - decembrie 2013).

Însă reţine instanţa de fond că neîndeplinirea obligaţiei de finalizare a contractului, de realizare integrală a lucrărilor de împădurire, nu este însă imputabilă reclamantei, în condiţiile în care cererile de tragere: nr. x/29.06.2012, formulată pentru suma de 618.975,25 RON şi nr. 7/01.10.2012 pentru suma de 231.577,67 RON nu au fost decontate de către pârâtă nici în termen de 15 zile de la data depunerii dosarului de decontare, stabilit de art. 4.3 din contractul de finanţare, nici până în prezent.

Soluţia nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, în cauză fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. "când hotărârea atacată (...) cuprinde motive contradictorii (...)".

Potrivit dispoziţiilor art. 7.2 lit. a) din contractul pentru finanţarea nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009, încetarea prin reziliere a contractului, la iniţiativa AFM are loc în situaţia în care beneficiarul nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate prin contract.

În derularea contractului pentru finanţare nerambursabilă nr. x/N/10.12.2009 au fost depuse şi plătite cinci cereri de tragere în valoare totală de 2.246.830,34 RON, valoarea rămasă de decontat fiind de 1.786.047,99 RON. Au fost depuse şi nedecontate două cereri de tragere, respectiv din data de 2.07.2012 şi din data de 3.10.2012.

La data de 2.07.2012 beneficiarul a depus cererea de tragere nr. x, iar vizita de control s-a efectuat la 6.07.2012.

Conform adresei Consiliului Judeţean Suceava nr. 19731/3.09.2015 înregistrată la AFM, perioada estimată pentru atingerea stării de masiv pentru perimetrele 1 Humărie, 2 Bălătoaia (u.a. 96A şi U.A. 96B), Dealul Hondrului, 4 Cajvana este anul 2020. Prin adresa nr. x/9.02.2016 pârâta a comunicat reclamantei faptul că în şedinţa Comitetului Director din data de 28.01.2016 s-a decis rezilierea contractului de finanţare şi recuperarea cu dobânzi a sumelor finanţate, indicându-se prevederile contractuale avute în vedere la luarea deciziei (art. 3.2, art. 5.3 lit. c) şi lit. q), art. 6.1, art. 6.3, art. 7.2 lit. a) şi art. 7.3 din contractul de finanţare) şi cazul de culpă imputat (nerespectarea termenelor de finalizare a investiţiilor asumate prin contractul de finanţare, lucrările de împădurire nefiind executate în totalitate în perioada contractuală de 60 de luni, fapt care reiese din împrejurarea că în anul 2012 reuşita regenerărilor a fost de 72,30%, precum şi faptul că nu a fost prezentat controlul anual al regenerărilor în anul 2014).

Deşi a respins cererea de anulare a Deciziei Comitetului Director din data de 28.01.2016 şi a măsurilor dispuse prin adresa AFM nr. x/9.02.2016, menţinând în consecinţă respectivele acte care dispuneau rezilierea contractului de finanţare din iniţiativa AFM şi recuperarea sumelor finanţate, cu dobânzile aferente, motivat de faptul că beneficiarul nu şi-a îndeplinit obligaţia contractuală de a finaliza investiţia asumată, judecătorul fondului respinge cererea reconvenţională prin care s-a solicitat constatarea intervenirii rezilierii de drept a contractului.

Astfel, pe de o parte sunt menţinute actele administrative atacate prin care s-a comunicat reclamantei decizia comitetului director de reziliere a contractului de finanţare, prin respingerea cererii de chemare în judecată, reţinându-se că o astfel de măsură intră în atribuţiile acestuia potrivit art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 196/2005, iar pe de altă parte constată că nu sunt întrunite condiţiile pentru a fi constatată rezilierea de drept a contractului de finanţare.

Concluzionând, Înalta Curte reţine că prima instanţă a soluţionat cauza fără a analiza toate probele administrate, situaţia de fapt nefiind pe deplin stabilită, iar cuprinsul hotărârii recurate conţine motive contradictorii.

Aşa fiind, recurentei-reclamante i-a fost cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 497 C. proc. civ.

Astfel cum s-a consemnat în partea introductivă a prezentei hotărâri, Înalta Curte a admis excepţia tardivităţii recursului invocată de recurenta-reclamantă şi a respins recursul autorităţii pârâte Administraţia Fondului pentru Mediu ca tardiv formulat, astfel încât motivele de nelegalitate formulate de aceasta nu vor mai fi redate şi analizate de instanţa de control judiciar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Suceava, prin Consiliul Judeţean Suceava, împotriva Sentinţei nr. 1802 din 17 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Respinge recursul declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva Sentinţei nr. 1802 din 17 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 decembrie 2019.

GGC - GV